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| Stand: 15.05.2012 | Herausgeber: Prof. Dr. Maximilian Herberger | Home Impressum E-Mail an die Redaktion | |
Thomas Stadler, Andreas Neumann *Gebühren für die Zuteilung von Nummern an InternetzugangsanbieterJurPC Web-Dok. 178/2004, Abs. 1 - 61 |
| Nach wie vor ist der so genannte schmalbandige Internetzugang im Privatkundenbereich praktisch überaus relevant. Der Internetzugangsanbieter stellt hierzu einen so genannten Einwahlknoten (Point of Presence) zur Verfügung, den der Nutzer über eine normale Telefonverbindung anwählt und der ihm den Zugang zum Internet eröffnet. Der Nutzer adressiert den Einwahlknoten – wie bei einem normalen Anruf im Telefonnetz – mittels einer Rufnummer, die dem Internetzugangsanbieter von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) zugeteilt wird. Für diese Zuteilung verlangt die RegTP eine Gebühr in Höhe von 2.600 EUR pro Rufnummer.(1) Der nachfolgende Beitrag unterzieht diese Regulierungspraxis einer kritischen Würdigung. | JurPC Web-Dok. 178/2004, Abs. 1 |
I. Technischer und ökonomischer Hintergrund |
| Bei den hier in Rede stehenden Angeboten ermöglicht der Internetzugangsanbieter den Nutzern den Zugang zum Internet durch die Einwahl über das Telefonnetz mittels eines Modems oder einer ISDN-Karte. Solche Angebote werden technisch in der Regel über einen Netzzugang (§ 35 Abs. 1 S. 2 TKG) zum öffentlichen Telefonnetz der Deutschen Telekom AG (DTAG) verwirklicht, sofern der Anbieter nicht mit dem Betreiber des jeweiligen Teilnehmernetzes identisch ist. Dabei sind vor allem drei spezifische Ausgestaltungsformen anzutreffen.(2) | Abs. 2 |
| Mit dem Angebot "Anschluss für Online-Diensteanbieter" (AfOD) richtet sich die DTAG an Internetzugangsanbieter, die entweder über eine eigene Internetplattform (IP-Backbonenetz) verfügen oder die eines Dritten benutzen.(3) Das Produkt AfOD umfasst die Zuführung des vom Teilnehmeranschluss des Nutzers ausgehenden Verkehrs über ihr eigenes Telefonnetz zum nächsten Einwahlknoten (Point of Presence)(4) desjenigen Internetzugangsanbieters, den der Nutzer angewählt hat,(5) sowie – in umgekehrter Übermittlungsrichtung – die Terminierung des Verkehrs zum Teilnehmeranschluss des Nutzers.(6) | Abs. 3 |
| Das Produkt AfOD ist seinerseits Vorprodukt für das Angebot "T-InterConnect OnlineConnect" (TICOC).(7) Es wendet sich an Internetzugangsanbieter, die über keine eigene Internetplattform verfügen.(8) Das Produkt TICOC umfasst dazu neben dem über AfOD verwirklichten Verbindungsteil auch die Mitbenutzung der Internetplattform der DTAG.(9) | Abs. 4 |
| Die technisch anspruchsvollsten Anforderungen an den Internetzugangsanbieter stellt schließlich das Produkt Telekom-O.12. Es setzt nämlich eine Zusammenschaltung als Sonderform eines Netzzugangs(10) voraus, d. h., der Internetzugangsanbieter muss die Voraussetzungen erfüllen, die das Gesetz an einen Netzbetreiber stellt.(11) Gegenstand des Produkts Telekom-O.12 sind Verbindungen mit Ursprung im nationalen Telefonnetz der DTAG zum Online-Dienst am Telefonnetz des zusammengeschalteten Netzbetreibers. Die DTAG transportiert den Verkehr somit nicht mehr bis zum Einwahlknoten, sondern übergibt ihn lediglich am Ort der Zusammenschaltung dem Internetzugangsanbieter, der ihn dann selbst über sein eigenes Netz bis zum Einwahlknoten weiterführt. | Abs. 5 |
| Bei allen Unterschieden in technischer Hinsicht stimmen die drei vorgenannten Ausgestaltungsformen aus ökonomischer Sicht in einem wesentlichen Punkt überein. Der Internetzugangsanbieter bezieht die Verbindungsleistungen der DTAG als Vorprodukte für die Erstellung seines eigenen Angebotes.(12) Nur er erbringt daher gegenüber dem Nutzer, der sich über seinen Dienst einwählt, eine Leistung, welche auch nur er dem Nutzer in Rechnung stellt.(13) Das Vorprodukt, das der Anbieter für seinen Internetzugangsdienst von der DTAG in Anspruch nimmt, wird ausschließlich im Innenverhältnis zu dieser abgerechnet. Davon zu trennen sind die Fakturierung und der Einzug beziehungsweise die Entgegennahme der Zahlung, die von der DTAG als Teilnehmernetzbetreiberin regelmäßig dann übernommen werden, wenn die Nutzung des Internetzugangsdienstes keine gesonderte Anmeldung erfordert und daher im Vorfeld keine gesonderte Kundenbeziehung zwischen dem Nutzer und dem Internetzugangsanbieter begründet wurde (offenes Internet-by-Call).(14) | Abs. 6 |
II. Gebührenerhebung durch die RegTP |
| Rufnummern werden gemäß § 43 Abs. 3 S. 1 TKG von der RegTP auf Antrag zugeteilt. Hierfür wird nach § 43 Abs. 3 S. 3 TKG eine Gebühr erhoben.(15) Deren Höhe ergibt sich aus der auf Grundlage von § 43 Abs. 3 S. 4 TKG(16) erlassenen Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV)(17). Gemäß § 1 TNGebV bestimmt sich die konkrete Zuteilungsgebühr nach dem Gebührenverzeichnis in der Anlage zu § 1 TNGebV. Diese enthält mehrere Abschnitte, in welchen verschiedene gebührenpflichtige Tatbestände in typisierter Form aufgeführt sind, für die eine bestimmte Gebührenhöhe festgesetzt wird. Auf diese Weise lässt sich grundsätzlich für die Zuteilung jeder beliebigen Rufnummer eine konkrete Gebührenhöhe ermitteln. Dieses Verfahren gilt damit auch für solche Rufnummern, unter denen ein Internetzugangsanbieter seinen Dienst anbieten möchte. | Abs. 7 |
| Im Nummernraum für das öffentliche Telefonnetz in Deutschland ist ein besonderer Nummernbereich für derartige "Online-Dienste" vorgesehen. Er wird durch die Nummerierungsschemata "(0)19xz"(18) und "(0)19yzzz"(19) begrenzt.(20) Bislang existieren für diese Rufnummern noch keine Zuteilungsregeln.(21) Die RegTP teilt daher solche Rufnummern zu, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass er kurzfristig einen Online-Dienst anbieten will.(22) | Abs. 8 |
| Darüber hinaus enthält aber die TNGebV auch keinen eigenen gebührenpflichtigen Tatbestand für die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste. In solchen Fällen greift Abschnitt F der Anlage zu § 1 TNGebV. In diesem sind die Gebühren für die "Zuteilung von sonstigen Nummern und Kennzahlen" enthalten, wobei hier als gebührenpflichtiger Tatbestand F.1 die "Zuteilung einer Nummer oder Kennzahl (Einzelzuteilung)" einschlägig ist, dem zufolge die Gebühr für eine solche Zuteilung zwischen 62,50 EUR und 2.600 EUR beträgt. Die konkrete Gebühr ist dabei nach demjenigen gebührenpflichtigen Tatbestand unter den Abschnitten B bis E der Anlage zu § 1 TNGebV zu bestimmen, der der in Frage stehenden Amtshandlung am ehesten entspricht. | Abs. 9 |
| Nach Auffassung der RegTP ist dies der Tatbestand D.1, der die "Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste zur Nutzung in allen Teilnehmernetzen" im Nummernbereich 118 erfasst. Die Begründung der RegTP hierfür(23) lautet folgendermaßen: "Die TNGebV und die dazu gehörende Anlage ... enthalten keine ausdrückliche Gebührenposition für die Zuteilung von Online-Diensterufnummern. Aus diesem Grund muss für diese Amtshandlung eine Zuteilungsgebühr aus Abschnitt F der Anlage zur TNGebV festgelegt werden. Für Einzelzuteilungen gilt der Tatbestand F.1. Innerhalb des dort normierten Rahmens wird die Gebühr nach dem gebührenpflichtigen Tatbestand unter B – E bestimmt, welcher der in Frage stehenden Amtshandlung am ehesten entspricht. Die erforderlichen Aufwendungen für die Zuteilung und der wirtschaftliche Wert der Ressource entsprechen am ehesten der Gebührenposition D.1 (Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste zur Nutzung in allen Teilnehmernetzen). Daher wird für die Zuteilung einer Online-Diensterufnummer eine Gebühr in entsprechender Höhe festgesetzt." Konsequenterweise verlangt die RegTP daher die hierfür vorgesehene Gebühr in Höhe von 2.600 EUR auch für die Zuteilung einer Rufnummer für Online-Dienste.(24) Ob diese Verwaltungspraxis rechtmäßig ist, soll nachfolgend anhand der einfach- und verfassungsrechtlichen(25) Vorgaben für Verwaltungsgebühren überprüft werden. | Abs. 10 |
III. Das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtlicher Maßstab |
| Wird per Gesetz, Rechtsverordnung oder Verwaltungsakt die konkrete Verpflichtung begründet, für eine Leistung der öffentlichen Hand eine Gebühr zu entrichten, so liegt hierin ein hoheitlicher Eingriff jedenfalls in die allgemeine Handlungsfreiheit des Gebührenschuldners aus Art. 2 Abs. 1 GG.(26) Damit gilt auch für die Festlegung der Höhe der Gebühr – durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber beziehungsweise durch die Verwaltung – der verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dieser wird in der vorliegenden gebührenrechtlichen Ausprägung – angereichert durch Elemente des Gleichheitsgrundsatzes(27) – als "Äquivalenzprinzip" bezeichnet,(28) ohne dass dies über die korrekte dogmatische Anknüpfung hinwegtäuschen sollte. Daraus ergeben sich mit Blick auf die Festsetzung der Gebührenhöhe vor allem zwei Konsequenzen. | Abs. 11 |
1. Legitimer Gebührenzweck |
| Zum Ersten muss mit der Auferlegung der Gebühr ein legitimer Zweck verfolgt werden. | Abs. 12 |
a) Kostendeckung als begriffsnotwendiger Gebührenzweck |
| Ein solcher legitimer Zweck ergibt sich – unabhängig von etwaigen weitergehenden Zwecksetzungen – jedenfalls daraus, dass der Gebührenschuldner eine ihm individuell zurechenbare öffentliche Leistung veranlasst.(29) Der unmittelbar an die öffentliche Leistung anknüpfenden Gebühr(30) wohnt daher schon begriffsnotwendig der Zweck inne, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken.(31) Es handelt sich damit um einen legitimen Eingriffszweck.(32) | Abs. 13 |
| Die Kosten der öffentlichen Leistung beziehungsweise des zu ihrer Erbringung erforderlichen Verwaltungsaufwands(33) werden somit zu einem zwingenden Bezugspunkt für die Festlegung der Gebührenhöhe. Die Gebühr hat also jedenfalls Entgeltcharakter.(34) Für den Fall der Rufnummernzuteilung ergibt sich die Relevanz des Kostendeckungszwecks überdies ausdrücklich auch aus § 43 Abs. 3 S. 3 TKG, wenn dort festgelegt wird, dass "für die Entscheidung über die Zuteilung" eine Gebühr erhoben, also ausdrücklich auf die Verwaltungsmaßnahme abgestellt wird.(35) | Abs. 14 |
| Dass der Zweck der Kostendeckung vor diesem Hintergrund nicht ohne Auswirkungen auf die Höhe der Gebühr bleiben darf, folgt aus dem aus Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 GG ableitbaren Gebot eines Mindestmaßes an Sachgerechtigkeit und innerer Regelungskonsistenz.(36) In dieselbe Richtung wirkt die besondere Begrenzungs- und Schutzfunktion der in Art. 104a ff. GG ausgestalteten Finanzverfassung.(37) Aus dieser ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr wesentlich von der besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt wird, die das Gesetz durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands einfordert.(38) Da eine Gebühr begriffsnotwendig jedenfalls auch dem Zweck der Kostendeckung dient, wird insoweit eine Finanzierungsverantwortlichkeit für die Kosten begründet, welche dem Staat und damit der Allgemeinheit durch die gebührenpflichtige öffentliche Leistung entstehen. Auch aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen folgt somit, dass bei der Bemessung einer Gebühr der mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung zumindest nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden darf.(39) | Abs. 15 |
| All dies steht zwar der Festlegung weiterer, über die bloße Kostendeckung hinausgehender Gebührenzwecke nicht entgegen.(40) Der jedenfalls stets mitverfolgte Zweck der Kostendeckung führt jedoch dazu, dass das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip die Festsetzung einer Gebühr in einer Höhe verbietet, die völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung ist.(41) Die Gebühr darf sich, in anderen Worten, nicht völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernen.(42) Ob dies der Fall ist, ist anhand einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe festzustellen.(43) | Abs. 16 |
b) Weitere typischerweise zulässige Gebührenzwecke |
| Das verfassungsrechtliche Äquivalenzgebot begrenzt den Gesetz- oder Verordnungsgeber beziehungsweise die Verwaltung nicht auf die Kostendeckung als einzigen Zweck, der mit einer Gebührenfestsetzung verfolgt werden dürfte.(44) Ein bedeutsamer weiterer (legitimer) Zweck, der mit der Bestimmung der Gebührenhöhe verfolgt werden darf, folgt gleichfalls aus der unmittelbaren Verknüpfung der Gebühr mit der ihr zugrunde liegenden öffentlichen Leistung. Zumindest in vielen Fällen führt diese zu einem Nutzenzuwachs auf Seiten des Gebührenschuldners.(45) Eine solche durch den Staat und damit letzten Endes die Allgemeinheit bewirkte Vorteilsmehrung kann zulässigerweise jedenfalls partiell über die Auferlegung einer Gebühr wieder abgeschöpft werden.(46) Des Weiteren erlaubt die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes eine Steuerung der Nachfrage nach der gebührenpflichtigen Leistung.(47) Dies ist jedenfalls dann ein legitimer Zweck, wenn es sich bei dieser Leistung um die Einräumung exklusiver Nutzungsrechte an zumindest potentiell knappen Gütern handelt, da auf diese Weise – durch Lenkung des Nachfrageverhaltens(48) – die optimale Nutzung des vorhandenen Güterbestandes sichergestellt wird.(49) Die Festsetzung der Gebühr wird damit zum Mittel der Bewirtschaftung des Güterbestandes. Der wirtschaftliche Wert einer Leistung der Verwaltung kann somit neben ihren Kosten in die Bemessung der Gebührenhöhe einfließen.(50) | Abs. 17 |
2. Erfordernis der Angemessenheit der Gebührenhöhe |
| Zum Zweiten sind aber auch die weiteren Voraussetzungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einzuhalten. Daraus folgt insbesondere, dass die Gebühr – auch wenn sie zu den mit ihr verfolgten Zwecken, einschließlich der Kostendeckung, geeignet und erforderlich ist – angemessen sein muss.(51) Die Beurteilung der Angemessenheit (beziehungsweise Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) setzt eine Abwägung der betroffenen Interessen voraus.(52) Angemessen ist ein Eingriff, wenn seine Intensität Gewicht und Dringlichkeit der mit ihm verfolgten Ziele nicht deutlich überwiegt.(53) Auch hier spielt somit der Eingriffszweck eine wichtige Rolle. Bei einer Gebührenfestsetzung ist dabei jedoch anders als bei sonstigen Grundrechtseingriffen eine Besonderheit zu berücksichtigen: Die Gebühr ist keine isolierte Belastung des Grundrechtsträgers, sondern soll gerade auch Ausgleich für eine staatliche Leistung und gegebenenfalls auch für einen entsprechenden Vorteilszuwachs auf Seiten des Gebührenpflichtigen sein. | Abs. 18 |
| Die allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung muss also für den Bereich der Gebührenfestlegung in einer Weise angewendet werden, dass dieser Besonderheit Rücksicht getragen wird, indem dem Wert der gebührenpflichtigen Leistung eine zentrale Rolle bei der Abwägungsentscheidung im Rahmen der Angemessenheitsprüfung zugemessen wird. Er wird zum kompensatorischen Gegengewicht zur Gebührenhöhe, welche ihrerseits die Intensität des (Gebühren-) Eingriffs quantisiert. Auch wenn damit die Einstellung weiterer Gesichtspunkte – wie etwa die Wertigkeit zusätzlich verfolgter Gebührenzwecke – nicht ausscheidet,(54) lässt sich somit doch eine zumindest grundsätzliche Anforderung an die Festlegung der Gebührenhöhe aus dem Erfordernis der Angemessenheit ableiten. Umgemünzt auf die Terminologie des Äquivalenzprinzips folgt hieraus nach dem Gesagten, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehen darf.(55) | Abs. 19 |
3. Zwischenergebnis |
| Zusammenfassen lässt sich das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip in der Formulierung, die auch Eingang in § 3 S. 1 VwKostG gefunden hat.(56) Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis(57) besteht.(58) Für die verordnungsrechtliche Gebührenfestsetzung in der Anlage zu § 1 TNGebV wird dieses einfachgesetzliche Äquivalenzprinzip über die ausdrückliche Bezugnahme auf die "Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes" in der Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3 S. 4 TKG verbindlich gemacht.(59) | Abs. 20 |
| Das Äquivalenzprinzip begründet zwei Begrenzungsmaßstäbe für die Höhe einer Gebühr, die für eine öffentliche Leistung erhoben wird.(60) Der eine Begrenzungsmaßstab wird relevant, wenn die Kosten dieser Leistung geringer sind als die Höhe der Gebühr. Dann darf sich letztere jedenfalls nicht völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung lösen; diese müssen letzten Endes ein Bezugspunkt für die Festlegung der Gebührenhöhe bleiben. Der andere Begrenzungsmaßstab, der aus dem Äquivalenzprinzip abgeleitet werden kann, wird hingegen relevant, wenn die Kosten der gebührenpflichtigen Leistung höher sind als ihr Wert für den Gebührenschuldner. Denn dann darf die Gebühr auch dann nicht in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehen, wenn dies lediglich der Kostendeckung dienen würde.(61) Im vorliegenden Fall der Gebührenerhebung für die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste ist primär der erste Begrenzungsmaßstab von Interesse. | Abs. 21 |
IV. Der gebührenpflichtige Tatbestand D.1 auf dem Prüfstand des Äquivalenzprinzips |
| Bei der Bemessung der Gebühr verfügen der Gesetz- und – in dem ihm von diesem eröffneten Rahmen – der Verordnungsgeber angesichts der komplexen Beurteilungs- und Bewertungsentscheidungen, die hierbei anzustellen sind, über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum.(62) Insbesondere ist dem Gesetz- und Verordnungsgeber eine pauschalierende Einschätzung erlaubt.(63) Jedenfalls dann, wenn die Gebühr die Kosten der gebührenpflichtigen Leistung um das 4 444fache übersteigen, besteht aber ein dem Äquivalenzprinzip zuwiderlaufendes grobes Missverhältnis.(64) Demgegenüber liegt noch kein solches Missverhältnis vor, wenn sich die Gebühr auf das 16fache der Kosten des Verwaltungsaufwands beläuft.(65) Der gebührenpflichtige Tatbestand D.1 bezieht sich auf die Amtshandlung der Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste zur Nutzung in allen Teilnehmernetzen, für welche eine Gebühr in Höhe von 2.600 EUR zu erheben ist. | Abs. 22 |
| Öffentliche Zahlen zu den Verwaltungskosten, die bei einer Einzelzuteilung tatsächlich entstehen, liegen, soweit ersichtlich, nicht vor. Im verwaltungsverfahrensrechtlichen Kontext macht die RegTP einen durchschnittlichen Verwaltungsaufwand von vier Stunden einer Arbeitskraft im gehobenen Dienst geltend.(66) Aufgrund des einschlägigen Verrechnungssatzes in Höhe von 160,81 EUR pro Stunde ergäben sich damit Gesamtkosten in Höhe von 643,24 EUR für den typischerweise anfallenden Verwaltungsaufwand.(67) Damit würde die in Tatbestand D.1 vorgesehene Gebühr in Höhe von 2.600 EUR etwa das Vierfache der Kosten der gebührenpflichtigen Leistung betragen, so dass das Äquivalenzprinzip nicht verletzt wäre. Die Notwendigkeit, entsprechend qualifizierte Behördenmitarbeiter mit der Nummernzuteilung zu betrauen, und die Dauer der Bearbeitungszeit ergäben sich aus der Komplexität, den technischen Voraussetzungen und der Kundenstruktur auf Seiten der Antragsteller.(68) | Abs. 23 |
| Angesichts des nicht überkomplexen Antragsformulars,(69) das auf den durch seine Einreichung erzeugten Verwaltungsaufwand schließen lässt, überraschen diese Ausführungen. Mit einem nennenswerten Prüfungsaufwand verbunden scheint vielmehr lediglich die Verpflichtung zur Vorlage eines Realisierungskonzepts, aus dem sich die geschäftliche und technische Planung des Antragstellers zu ergeben hat.(70) Weitere Substantiierung erfahren die Bedenken durch einen Vergleich mit solchen Kostenwerten, die in der Judikatur bereits diskutiert wurden. So erzeugt der Verwaltungsaufwand für die Zuteilung eines Rufnummernblocks von 1 000 zehnstelligen Nummern im Ortsnetzbereich Kosten in Höhe von etwa 62,50 DM,(71) also von ungefähr 31,25 EUR. Die Kosten betragen damit nur ein Zwanzigstel derjenigen, die angeblich bei der Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste anfallen. Dennoch sehen die einschlägigen Zuteilungsregeln(72) eine mehr als viermal so lange Bearbeitungszeit vor. Und auch hinsichtlich der im Zuteilungsverfahren zu prüfenden Unterlagen(73) spricht einiges dafür, dass der Verwaltungsaufwand hier eher größer ist als bei der Zuteilung einer Rufnummer für einen Auskunftsdienst. Dass die Kosten für letztgenannte dennoch das Zwanzigfache der Kosten für erstgenannte betragen sollen, erscheint kaum plausibel.(74) Vielmehr liegt jedenfalls aus einer externen Perspektive heraus die Vermutung näher, dass die Kosten für die Zuteilung eines Ortsnetzrufnummernblocks die Kosten für die Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste übersteigen. Da erstgenannte aber nach den Feststellungen der verwaltungsgerichtlichen Judikatur 31,25 EUR betragen, spricht viel dafür, dass dieser Betrag auch die Obergrenze für die Kosten der Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste markiert. | Abs. 24 |
| Die nach D.1 festzulegende Gebühr beträgt das 83,2fache dieses Betrages. Dieser Faktor ist zwar erheblich geringer als der unmittelbar zu einem Verstoß gegen das Äquivalenzgebot führende Faktor von 4 444(75). Da die Kosten bei einem angenommenen Faktor von 83,2 nur etwas mehr als ein Prozent der Gebührenhöhe betragen, ist eine Gebühr in Höhe von 2.600 EUR jedoch bereits sehr weit von den in Ansatz gebrachten Kosten gelöst. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass der verwendete Kostenbetrag in Höhe von 31,25 EUR nur eine maximale Obergrenze markiert. Es ist daher davon auszugehen, dass die tatsächlich anfallenden Verwaltungskosten noch unter diesem Wert liegen und das Verhältnis zwischen Kosten und Gebühr noch extremer ist. Es bestehen daher bereits erhebliche Bedenken gegen die Vereinbarkeit des gebührenpflichtigen Tatbestands D.1 mit dem Äquivalenzprinzip. | Abs. 25 |
V. Korrekte Bestimmung des vergleichsmaßstäblichen Tatbestands |
| Doch selbst wenn man den gebührenpflichtigen Tatbestand D.1 der Anlage zu § 1 TNGebV für vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip hält, ist damit noch nicht gesagt, dass die Festlegung der Gebühr für die Zuteilung einer Rufnummer für Online-Dienste durch die RegTP rechtmäßig ist. Der weite Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Bemessung einer Gebühr zusteht, ist der Verwaltung nämlich nicht ohne weiteres eröffnet.(76) Ob beziehungsweise inwieweit dies überhaupt der Fall ist, bestimmt sich vielmehr nach dem (materiell-) gesetzlichen Ordnungsrahmen, innerhalb dessen die Verwaltung zur Festsetzung konkreter Gebühren tätig werden darf. | Abs. 26 |
| Hier verpflichtet Abschnitt F der Anlage zu § 1 TNGebV die RegTP dazu, den gebührenpflichtigen Tatbestand zu ermitteln, "der der in Frage stehenden Amtshandlung am ehesten entspricht". Die RegTP muss daher einen Ähnlichkeitsvergleich zwischen den gebührenpflichtigen Tatbeständen in den Abschnitten B bis E der Anlage zu § 1 der TNGebV und der dort nicht aufgeführten Amtshandlung durchführen. Es geht also ausdrücklich um die Vergleichbarkeit der Amtshandlung. Die Art der Nutzung der zugeteilten Nummern ist hingegen nicht unmittelbarer Vergleichsgegenstand. Sie kann jedoch – mittelbar – für den Vergleich heranzuziehen sein, wenn sie beim Vergleich der jeweiligen Amtshandlungen eine Rolle spielt. Da der Ähnlichkeitsvergleich der Festlegung der Gebührenhöhe dient, kann er sich nur auf verfassungsrechtlich zulässige Parameter der in Rede stehenden Rufnummernzuteilung beziehen. Neben dem sachnotwendigerweise zu berücksichtigenden Gegenstand der Amtshandlung(77) kommen insoweit also nur die einzelnen Gebührenzwecke als Vergleichsparameter in Betracht. Hier entfaltet namentlich der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG seine gebührenrechtliche Dimension. | Abs. 27 |
1. Gegenstand der Amtshandlung als Vergleichsmaßstab |
| Gegenstand der Amtshandlung ist vorliegend eine Nummernzuteilung. Bei der Zuteilung einer Rufnummer für einen Online-Dienst geht es nicht um die Zuteilung eines Rufnummernblocks (Blockzuteilung(78)), sondern um die Zuteilung einer einzelnen Rufnummer (Einzelzuteilung(79)). Konsequenterweise hat die RegTP daher einen gebührenpflichtigen Tatbestand als Vergleichsmaßstab gewählt, der ebenfalls eine solche Einzelzuteilung zum Gegenstand hat. Außerdem wird mit der Nummer ein Endgerät – der Einwahlknoten des Internetzugangsanbieters – adressiert und nicht etwa ein anderes Netz, so dass es um die Zuteilung einer Rufnummer(80) geht. Auch die Entscheidung der RegTP, einen Tatbestand aus Abschnitt D (Zuteilung von Rufnummern) und nicht etwa aus Abschnitt E (Zuteilung von Nummern/Kennzahlen) zu wählen, erweist sich daher als stringent. | Abs. 28 |
| Allerdings enthält Abschnitt D vier Tatbestände, von denen lediglich für Tatbestand D.1 eine Gebühr in Höhe von 2.600 EUR anfällt, wohingegen die Tatbestände D.2 (Zuteilung einer persönlichen Rufnummer), D.3 (Zuteilung einer Rufnummer für entgeltfreie Mehrwertdienste) und D.4 (Zuteilung einer Rufnummer für entgeltpflichtige Mehrwertdienste) jeweils lediglich eine Gebühr von 62,50 EUR zur Folge haben. Ausweislich der dargestellten Tatbestände D.1 bis D.4 wird der Gegenstand der Amtshandlung auch durch die Art und Weise der Nutzung charakterisiert, für welche die Zuteilung beantragt wird. Damit stellt sich die Frage, welcher der Tatbestände insoweit am ehesten mit der Zuteilung einer Rufnummer für Online-Dienste vergleichbar ist. Eine solche Rufnummer wird für Wählverbindungen genutzt, über die der Nutzer mit einem Einwahlknoten verbunden wird, welcher ihm mittels bestimmter Protokollfunktionen den Zugang zum Internet (oder auch zu einem anderen Datennetz) eröffnet und den Datenaustausch über dieses Netz erlaubt. | Abs. 29 |
| Eine persönliche Rufnummer (Tatbestand D.2, Nummernbereich [0]700) ermöglicht grundsätzlich den Zugang zu und von allen Telekommunikationsnetzen unter einer Rufnummer – unabhängig vom Standort, vom Endgerät, von der Übertragungsart und von der Technologie.(81) Sie wird daher in der Regel zur Adressierung (der Endgeräte) eines Endnutzers verwendet und ist schon aus diesem Grund nicht mit einer Rufnummer für Online-Dienste vergleichbar, die gerade der Adressierung des (Primärmultiplex-) Anschlusses dient, über welchen ein Internetzugangsanbieter seinerseits Endkunden Dienste anbietet. Insoweit entspricht der Gegenstand der hier zu vergleichenden Amtshandlung vielmehr den drei anderen tatbestandlichen Gegenständen, bei denen es ebenfalls um die Zuteilung von Rufnummern geht, die ihrerseits für Diensteangebote gegenüber Endnutzern verwendet werden sollen. | Abs. 30 |
| Dabei sind entgeltfreie Mehrwertdienste (Tatbestand D.3, Nummernbereich [0]800) Telekommunikationsdienstleistungen, die durch eine bundesweit einheitliche Dienstekennzahl identifiziert werden und bei deren Inanspruchnahme der Anrufende kein Entgelt zu entrichten hat.(82) Wesentliches Unterscheidungsmerkmal dieser Nutzungsform ist also ihre Unentgeltlichkeit. Damit unterscheidet sie sich sowohl von dem (regelmäßig entgeltlichen) Angebot eines Online-Dienstes als auch von dem Angebot eines entgeltpflichtigen Mehrwertdienstes (Tatbestand D.4) und dem (ebenfalls regelmäßig entgeltlichen) Angebot eines Auskunftsdienstes (Tatbestand D.1). | Abs. 31 |
| In Tatbestand D.4 werden die so genannten Premium-Rate-Dienste (Nummernbereich [0]900) und die so genannten Shared-Cost-Dienste (Nummernbereich [0]180) unter dem Begriff der entgeltpflichtigen Mehrwertdienste zusammengefasst. Shared-Cost-Dienste sind Telekommunikationsdienstleistungen, bei deren Inanspruchnahme das für die Verbindung zu entrichtende Entgelt grundsätzlich aufgeteilt vom Anrufenden und vom Nutzer der Nummer gezahlt wird.(83) Wie bei entgeltfreien Mehrwertdiensten liegt der besondere Nutzen auch bei Shared-Cost-Diensten vor allem in der bundesweiten Erreichbarkeit zu gleichen Tarifkonditionen.(84) Ein über das Entgelt für die Telefonverbindung hinausgehender Betrag für die Mehrwertdienstleistung ist auch hier in den beim Anrufenden erhobenen Entgelten nicht enthalten.(85) Insbesondere darf beim Anrufenden kein Entgelt erhoben werden, das an den Anbieter des Shared-Cost-Dienstes ausgezahlt wird.(86) Damit unterscheiden sich Shared-Cost-Dienste jedoch von Online-Diensten, bei denen regelmäßig die Dienstleistung des Internetzugangs vom Anbieter gegenüber dem Endkunden berechnet wird und überdies auch eine Aufteilung des Verbindungsentgelts nicht stattfindet. Auch zu dieser Dienstekategorie besteht mithin keine Vergleichbarkeit. | Abs. 32 |
| Premium-Rate-Dienste sind demgegenüber Dienste, bei denen durch einen Betreiber eines Telekommunikationsnetzes eine Telekommunikationsdienstleistung für die Öffentlichkeit erbracht wird und darüber hinaus – gleichzeitig oder später – eine weitere Dienstleistung, die gegenüber dem Anrufer gemeinsam mit der Telekommunikationsdienstleistung abgerechnet wird.(87) Bei Online-Diensten kann zwischen der Wählverbindung und der weiteren Dienstleistung der Herstellung des Internetzugangs unterschieden werden, ohne dass es hier darauf ankäme, ob es sich bei letztgenannter Dienstleistung um einen Teledienst(88) oder, was zutreffend ist, eine weitere Telekommunikationsdienstleistung(89) handelt. Die Wählverbindung wird stets als Telekommunikationsdienstleistung für die Öffentlichkeit erbracht. Wird der Online-Dienst auf Grundlage einer Zusammenschaltungsvereinbarung erbracht, so ist der Diensteanbieter zugleich Betreiber eines Telekommunikationsnetzes, so dass auch diese zusätzliche Voraussetzung vorliegt. Derartige Online-Dienste entsprechen somit nicht nur einem entgeltpflichtigen Mehrwertdienst – vielmehr erfüllen sie sogar grundsätzlich dessen begriffliche Voraussetzungen. Allerdings ist bei Premium-Rate-Diensten der Anbieter der weiteren Dienstleistung gerade nicht mit dem Netzbetreiber identisch,(90) was namentlich auch Auswirkungen auf die Festlegung des vom Endkunden zu zahlenden Entgelts hat. Dass die Nutzungsform mit derjenigen, die einem gebührenpflichtigen Tatbestand zugrunde liegt, identisch ist, ist jedoch gerade nicht erforderlich. Vielmehr geht es um die Feststellung einer weitestmöglichen Entsprechung. Der einzige Unterschied zwischen einem Premium-Rate-Dienst und einem Online-Dienst, der auf Grundlage einer Zusammenschaltungsvereinbarung erbracht wird, liegt in der Personenidentität, die bei letzterem zwischen dem Netzbetreiber und dem Anbieter der weiteren Dienstleistung besteht. Das Angebot eines Online-Dienstes auf Grundlage einer Zusammenschaltungsvereinbarung ist somit dem Angebot eines Premium-Rate-Dienstes in praktisch allen wesentlichen Punkten ähnlich und mit diesem vergleichbar. | Abs. 33 |
| Etwas komplizierter liegen die Dinge, wenn der Online-Dienst auf Grundlage der Vorprodukte AfOD oder TICOC erbracht wird, da hier der Diensteanbieter selbst nicht Betreiber eines Telekommunikationsnetzes ist. Zwar steht die Nutzung des Vorproduktangebots AfOD, auf dem auch TICOC basiert,(91) nicht nur Teilnehmern geschlossener Benutzergruppen, sondern beliebigen Dritten, die zum Abschluss eines entsprechenden Vertrages bereit sind,(92) zur Verfügung. Es handelt sich hierbei also auch um eine Telekommunikationsdienstleistung für die Öffentlichkeit gemäß § 3 Nr. 19 TKG, die von der DTAG als Betreiberin eines Telekommunikationsnetzes angeboten wird. Allerdings muss die Telekommunikationsdienstleistung gemeinsam mit der weiteren Dienstleistung "gegenüber dem Anrufer" abgerechnet werden. Dies ist bei Online-Diensten auf Basis des Vorprodukts AfOD nicht der Fall, da hier nur ein einheitliches Endprodukt abgerechnet wird, wobei die Kosten für die Vorprodukte lediglich interne Kostenpositionen des Diensteanbieters darstellen. Bei der Erbringung eines Online-Dienstes auf der Basis des AfOD werden eine Telekommunikationsdienstleistung für die Öffentlichkeit sowie der Internetzugang als eine weitere Dienstleistung in Anspruch genommen, die beide jedenfalls bei wirtschaftlicher Betrachtung gegenüber dem Endkunden abgerechnet werden. Damit unterscheiden sich diese Dienste von einem Premium-Rate-Dienst nur dadurch, dass der Endkunde hierbei nicht auch rechtlich Schuldner einer Forderung wird, die sich aus einer Telekommunikationsdienstleistung ergibt, welche ihm von einem Netzbetreiber erbracht wurde. Auch das Angebot eines Online-Dienstes auf Grundlage eines AfOD ist somit dem Angebot eines Premium-Rate-Dienstes in wesentlichen Punkten ähnlich und mit diesem vergleichbar.(93) | Abs. 34 |
| Bei einem Auskunftsdienst (Tatbestand D.1, Nummernbereich 118) handelt es sich schließlich um einen Informationsdienst, der in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Sprachtelefondienst steht und das Erteilen von Auskünften über Rufnummern – und gegebenenfalls zusätzlichen Angaben von Telekommunikationsnutzern – umfasst.(94) Durch diese konkrete inhaltliche Festlegung der zusätzlichen Dienstleistung, die gleichzeitig mit der Verbindungsleistung gegenüber dem Endkunden erbracht wird, handelt es sich gewissermaßen um einen Spezialfall eines Premium-Rate-Dienstes, wobei die dortigen Anforderungen an die Abrechnungsmodalitäten hier nicht in demselben Umfang gelten.(95) Diese inhaltliche Konkretisierung führt u. a. dazu, dass ein Auskunftsdienst aus wettbewerbsrechtlicher Sicht nicht mit anderen (Telekommunikations-) Dienstleistungen austauschbar ist.(96) Die Erteilung von Auskünften über Rufnummern (und damit zusammenhängenden weiteren Angaben) weist zugleich keine nachvollziehbare Ähnlichkeit mit der Herstellung des Internetzugangs als derjenigen weiteren Dienstleistung auf, die gegenüber dem Endkunden bei Nutzung eines Online-Dienstes erbracht wird. | Abs. 35 |
| Sachlich-inhaltlich ist die Tätigkeit eines Internetzugangsanbieters mithin der Tätigkeit des Anbieters eines Premium-Rate-Dienstes als Teilmenge der entgeltpflichtigen Mehrwertdienste weitaus ähnlicher als der Tätigkeit eines Auskunftsdiensteanbieters. Die Betrachtung des Gegenstands der Amtshandlung legt somit die Heranziehung des gebührenpflichtigen Tatbestandes D.4 als Vergleichsmaßstab für das Angebot eines Online-Dienstes nahe, nicht jedoch die Heranziehung des Tatbestandes D.1. | Abs. 36 |
2. Gebührenzwecke als Vergleichsmaßstab |
| Weitere zulässige Vergleichsparameter können sich nur noch aus den mit der Gebührenfestsetzung verfolgten legitimen Zwecken ergeben,(97) also der Kostendeckung, der Vorteilsabschöpfung und der Bewirtschaftung der (zumindest potentiell) knappen Rufnummerngüter.(98) Die RegTP selbst verweist auf den Zweck der Kostendeckung und der Vorteilsabschöpfung.(99) | Abs. 37 |
a) Kostendeckungszweck |
| Hinsichtlich des Zwecks der Kostendeckung ist nach dem Verfahren zu differenzieren, in dem eine Rufnummer zugeteilt wird. Persönliche Rufnummern und Rufnummern für Mehrwertdienste werden in weitgehend automatisierten Verfahren vergeben.(100) Rufnummern für Online-Dienste und Auskunftsdienste werden demgegenüber einzeln vergeben.(101) Mit Blick auf den Kostendeckungszweck besteht somit eine grundsätzliche Vergleichbarkeit beider Tatbestände. Allerdings bestehen für die Zuteilung einer Online-Diensterufnummer noch keine Zuteilungsregeln, wohingegen die RegTP bei der Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste die entsprechenden Regeln(102) beachten muss. Außerdem muss derjenige, der eine Rufnummer für einen Auskunftsdienst beantragt, die Planung zu einem entsprechenden Diensteangebot nachweisen,(103) wohingegen es für einen Online-Dienst lediglich der Glaubhaftmachung bedarf.(104) In der Praxis reicht hierfür regelmäßig die Erklärung, dass man einen Online-Dienst anbietet oder anzubieten plant. Auch dies spricht für eine geringere Verfahrensdichte und damit einen geringeren Verwaltungsaufwand bei der Zuteilung von Online-Diensterufnummern.(105) Die Vergleichbarkeit beider Tatbestände ist dementsprechend eingeschränkt.(106) | Abs. 38 |
| Hinzu kommt, dass ohnehin erhebliche Zweifel an dem in Ansatz gebrachten Verwaltungsaufwand für die hier als Vergleichsmaßstab in Betracht kommende Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste bestehen,(107) die dann jedenfalls auch mit Blick auf die Zuteilung von Online-Diensterufnummern bestünden. Bemerkenswert ist des Weiteren, dass ein zentraler Grund für die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste in einem nicht weitgehend automatisierten Verfahren in der (potentiellen) Knappheit der hierfür zur Verfügung stehenden Rufnummern zu bestehen scheint.(108) Dann hängt die Vergleichbarkeit mit der ebenfalls nicht automatisierten Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste aber davon ab, ob diese Knappheitssituation tatsächlich besteht, da ansonsten ein zentraler Sachgrund für die tatsächliche Ausgestaltung des Zuteilungsverfahrens entfiele. Die Eignung des Kostendeckungszwecks als Vergleichsmaßstab hängt somit gerade auch von der Bewertung der Knappheitssituation ab, welche ihrerseits im Rahmen einer anderen Zwecksetzung, nämlich derjenigen der Bewirtschaftung, zu berücksichtigen ist.(109) | Abs. 39 |
b) Vorteilsabschöpfungszweck |
| Welche Vorteile sich aus der Zuteilung einer Rufnummer ergeben, die über die Gebühr zumindest partiell abgeschöpft werden könnten, kann sich nur aus einer Betrachtung der Tätigkeit ergeben, für welche die Zuteilung beantragt wurde. Auch hier spielt also die Dienstleistung wieder eine Rolle, für welche die beantragte Rufnummer genutzt werden soll. Angesichts des Zwecks der Vorteilsabschöpfung ist an dieser Stelle primär der wirtschaftliche Wert der Rufnummernzuteilung relevant. Dies ergibt sich daraus, dass ein grundsätzlich auch berücksichtigungsfähiger immaterieller oder sonstiger Nutzen(110) bei der Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste keine praktische Rolle spielt, sondern hier die wirtschaftliche Nutzung im Vordergrund steht. Um insoweit Vergleichsmaßstäbe zu gewinnen, müssen die jeweiligen Tätigkeiten genauer analysiert werden. Dabei ist angesichts der Vielgestaltigkeit der potentiell erfassten Sachverhalte eine gewisse Pauschalierung freilich unabdingbar. Außerdem kann die Zuteilung der Rufnummer als solche nicht als wertbegründender Faktor berücksichtigt werden.(111) Im Falle der Rufnummernknappheit mag zwar bereits das (unter Umständen veräußerbare) Nummernutzungsrecht selbst einen wirtschaftlichen Wert darstellen. Dieser Wert spiegelt aber nur den Knappheitsgrad des Nummerngutes wider und geht damit in dem weiteren Gebührenzweck der Bewirtschaftung auf. Die aus der telekommunikativen Nutzung der Rufnummer folgenden wirtschaftlichen Vorteile sind von den wirtschaftlichen Vorteilen zu unterscheiden, die durch ihre Veräußerung verwirklicht werden können. | Abs. 40 |
| Entgeltfreie Mehrwertdienste (Tatbestand D.3) verschaffen dem Inhaber der betreffenden Rufnummer per definitionem keinen unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil. Hier könnte lediglich auf einen gewissen Reputationsvorteil (Goodwill) abgestellt werden, der durch die Bereitstellung eines kostenlos nutzbaren Dienstes – etwa im Rahmen eines Kundenbetreuungsverhältnisses(112) – erzielt werden kann. Als in einen objektiven wirtschaftlichen Vergleich einzustellender Vorteilsposten kommt dieser jedoch nicht in Betracht, zumal auch bei solchen Diensten auf der wirtschaftlichen Seite die querzusubventionierenden Kosten des Diensteangebots berücksichtigt werden müssten. | Abs. 41 |
| Der wirtschaftliche Wert einer persönlichen Rufnummer (Tatbestand D.2) hängt von einer Vielzahl von Einzelfaktoren ab – insbesondere von der Attraktivität der Zeichenfolge(113) sowie davon, ob der Nummerninhaber diese zu rein privaten oder zu geschäftlichen Zwecken nutzt. Aufgrund des Verbots, die persönliche Rufnummer auf Dritte zu übertragen,(114) erfolgt insoweit auch keine Vorteilsmaximierung durch Weiterverkauf. Vor diesem Hintergrund erscheint selbst eine tendenzielle Aussage über den Wert einer persönlichen Rufnummer kaum möglich. Als Vergleichsmaßstäbe kommen daher von vorneherein nur die Zuteilung einer Rufnummer für entgeltpflichtige Mehrwertdienste beziehungsweise für Auskunftsdienste in Betracht. | Abs. 42 |
| Bei entgeltpflichtigen Mehrwertdiensten ist erneut die Unterteilung in Shared-Cost-Dienste und Premium-Rate-Dienste zu berücksichtigen. Shared-Cost-Dienste sind mit Blick auf ihren wirtschaftlichen Nutzen mit entgeltfreien Mehrwertdiensten vergleichbar(115) und verringern durch die Beteiligung des Anrufers an den Verbindungskosten lediglich die wirtschaftlichen Kosten der Diensteerbringung. Als Vergleichsmaßstab aus der Gruppe der entgeltpflichtigen Mehrwertdienste kommen daher auch mit Blick auf den Zweck der Vorteilsabschöpfung nur die Premium-Rate-Dienste in Betracht. Dahinter verbirgt sich eine breite Palette unterschiedlicher Dienstleistungen, wie z. B. Faxabrufdienste oder telefonische Beratungsdienste. Gemeinsam ist ihnen jedoch, dass die über die Telefonverbindung hinausgehende Leistung gegenüber dem Endkunden abgerechnet wird,(116) also entgeltlich ist, so dass der Anbieter insoweit einen wirtschaftlichen Vorteil genießt. Dabei entfällt in der Praxis ein Großteil der Wertschöpfung auf den Anbieter der zusätzlichen Dienstleistung.(117) Dies folgt allerdings unmittelbar aus den im Vergleich zur reinen Telefonverbindungsleistung hohen Tarifen dieser Dienste.(118) Der Wertschöpfungsanteil, der mittels der zusätzlichen Dienstleistung erwirtschaftet werden kann, ist bei Mehrwertdiensten somit grundsätzlich relativ hoch im Vergleich zu der zugrunde liegenden Telefonverbindungsleistung.(119) Jedenfalls bei der hier nur möglichen pauschalierenden Betrachtung kann damit von einem zumindest potentiell hohen wirtschaftlichen Wert der Nummernzuteilung ausgegangen werden, der gegebenenfalls über die Zuteilungsgebühr (partiell) abgeschöpft werden könnte. | Abs. 43 |
| Online-Dienste weisen einen entsprechenden Wertschöpfungsanteil jedoch nicht auf. Vielmehr liegen die Tarife für die fallweise Inanspruchnahme eines Internetzugangs (Internet-by-Call) mittlerweile nur noch auf der Höhe der Tarife für nationale Ferngespräche im Wege des Verfahrens der fallbezogenen Betreiberauswahl (Call-by-Call).(120) Die Nettowertschöpfung entspricht somit derjenigen eines Verbindungsnetzbetreibers zuzüglich des beim Internet-by-Call nicht anfallenden Anteils für die Terminierung im betreiberfremden Telefonnetz, aber abzüglich der Kosten für die Netzübergangsleistungen(121) ins Internet. Wird der Internetzugangsdienst nicht auf Grundlage einer Zusammenschaltungsvereinbarung, sondern unter Nutzung eines AfOD bereitgestellt, erhöht sich die Wertschöpfung um die dabei nicht anfallenden Kosten der Weiterleitung im eigenen Verbindungsnetz, reduziert sich aber zugleich um die höheren Kosten der Verkehrszuführung. Online-Dienste können daher unter dem Aspekt der Wertabschöpfung lediglich mit niederpreisigen entgeltpflichtigen Mehrwertdiensten verglichen werden, bei denen eine ähnlich geringe Wertschöpfung verzeichnet werden kann. | Abs. 44 |
| Auskunftsdienste weisen, wie bereits festgestellt werden konnte, eine große sachliche Ähnlichkeit mit anderen Informationsdiensten auf, die als entgeltpflichtige Mehrwertdienste erbracht werden.(122) Die geringe Zahl der Anbieter von Auskunftsdiensten legt die Annahme einer jedenfalls im Vergleich zum hochkompetitiven Markt für Online-Dienste(123) geringeren Wettbewerbsintensität nahe, was regelmäßig mit höheren Gewinnmargen der Anbieter korrespondiert.(124) Dies deckt sich auch mit Marktschätzungen, die für telefonische Auskunftsdienste von einem Gesamtmarktvolumen ausgehen, das etwa halb so groß ist wie das Marktvolumen für sämtliche Mehrwertdienste, die in den Rufnummergassen (0)190, (0)900 und (0)137 angeboten werden.(125) Weniger als 50 Anbieter auf dem Markt für Auskunftsdienste erwirtschaften daher die Hälfte dessen, was viele Tausend Anbieter von Mehrwertdiensten umsetzen.(126) Auch der Verordnungsgeber ist offensichtlich von einer besonderen Rentabilität einer für einen Auskunftsdienst genutzten Rufnummer ausgegangen. Dies zeigt sich schon daran, dass die hierfür angesetzte Gebührenhöhe den höchsten Gebührenwert für eine Rufnummerzuteilung darstellt, den die Anlage zu § 1 TNGebV überhaupt vorsieht, und beispielsweise sogar die Gebühr für Zuteilung eines Block von 1 000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbereichen um das Vierfache übersteigt. Es ist daher davon auszugehen, dass Auskunftsdienste eine im Vergleich zu (anderen) entgeltpflichtigen Mehrwertdiensten höhere Wertschöpfung erlauben. Da die Online-Dienste hinsichtlich der Wertschöpfung im Durchschnitt sogar unterhalb von entgeltpflichtigen Mehrwertdiensten anzusiedeln sind, verbietet sich insoweit erst recht ein Vergleich mit den Auskunftsdiensten. | Abs. 45 |
| Unter Heranziehung der möglichen Vorteilsabschöpfung als Gebührenzweck müsste somit eigentlich konstatiert werden, dass der Wert einer Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste mit keinem der in Abschnitt D der Anlage zu § 1 TNGebV aufgeführten Tatbestände vergleichbar ist. Soweit bei diesen von einem wirtschaftlichen Wert ausgegangen werden kann, was bei der Zuteilung von Rufnummern für entgeltpflichtige Mehrwertdienste und Auskunftsdienste der Fall ist, übersteigt dieser den Wert der Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste. Dabei erlauben Auskunftsdienste bei einer pauschalierenden Betrachtung eine noch höhere Wertschöpfung als entgeltpflichtige Mehrwertdienste, so dass die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsabschöpfungszwecks überhaupt nur mit der Zuteilung von Rufnummern für entgeltpflichtige Mehrwertdienste verglichen werden kann. | Abs. 46 |
c) Bewirtschaftungszweck |
| Etwas anderes scheint jedoch auf den ersten Blick für den Bewirtschaftungszweck zu gelten. Die Nummernbereiche sowohl für persönliche Rufnummern ([0]700) als auch für entgeltfreie ([0]800) und entgeltpflichtige ([0]180 und [0]900) Mehrwertdienste sind sehr groß. Für entgeltfreie Mehrwertdienste ist eine siebenstellige Teilnehmerrufnummer vorgesehen,(127) so dass grundsätzlich zehn Millionen solcher Nummern zur Verfügung stehen.(128) Aktuell zugeteilt sind ungefähr 160 000,(129) was einer Auslastung von unter zwei Prozent entspricht. Auch für Mehrwertdienste in der Nummerngasse (0)180 ist eine siebenstellige Teilnehmerrufnummer vorgesehen, deren erste Ziffer allerdings eine Tarifkennung enthält,(130) so dass insoweit eine strukturelle Einschränkung für die Bewirtschaftung dieses Nummernbereichs besteht. Von den – mit dieser Einschränkung – zur Verfügung stehenden zehn Millionen Rufnummern(131) sind derzeit ca. 270 000(132) und damit etwas unter drei Prozent zugeteilt. Für Mehrwertdienste in der Nummerngasse (0)900 ist eine sechsstellige Teilnehmerrufnummer vorgesehen.(133) Diese wird in derzeit drei Gassen vergeben,(134) so dass hier insgesamt drei Millionen(135) Rufnummern zur Verfügung stehen. Vergeben sind hiervon derzeit etwa 83 000,(136) also ebenfalls etwas unter drei Prozent. Für persönliche Rufnummern steht eine achtstellige Teilnehmerrufnummer zur Verfügung,(137) so dass insgesamt 100 Millionen solcher Nummern vergeben werden können. Derzeit sind etwa 98 000 Rufnummern aus der Nummerngasse (0)700 vergeben,(138) so dass die Auslastung hier unter einem Prozent liegt. Sowohl bei Mehrwertdiensten als auch bei persönlichen Rufnummern ist mithin, bezogen auf den jeweils zur Verfügung stehenden Gesamtrufnummernbereich, keine – auch nur potentielle – Knappheitssituation erkennbar. | Abs. 47 |
| Anders stellt sich die Situation jedoch gleichermaßen für Auskunftsdienste und Online-Dienste dar, für die nur begrenzte Nummernbereiche reserviert sind. Für Auskunftsdienste sind primär Rufnummern nach dem Schema "118xy" vorgesehen, wobei x Werte von 1 bis 9 und y Werte von 0 bis 9 einnehmen kann. Der primäre Nummernbereich für Auskunftsdienste umfasst also 90 Rufnummern. Hinzu kommt ein sekundärer Nummernbereich, der durch das Schema "1180yy" begrenzt wird und 100 weitere Rufnummern enthält. Der insgesamt für Online-Dienste vorgesehene Nummernbereich(139) umfasst hingegen 4 030(140) Rufnummern. Im Bereich der Auskunftsdienste waren im Frühjahr 2004 37 Anbieter von Inlandsauskunftsdiensten registriert, denen 65 Rufnummern zugeteilt waren,(141) sowie acht Anbieter von Auslandsauskunftsdiensten,(142) denen insgesamt neun Rufnummern zugeteilt waren.(143) Von den 190 zur Verfügung stehenden Rufnummern waren somit 74 zugeteilt,(144) was eine Auslastung von etwa 39 Prozent ergibt. Eine öffentliche Statistik der Zahl der Anbieter von Online-Diensten (im nummernrechtlichen Sinne) liegt, soweit ersichtlich, nicht vor. Allerdings waren bei der RegTP Anfang 2004 rund 800 Internetzugangsanbieter registriert.(145) Zwar ist nicht bekannt, ob und wie viele Rufnummern diese Anbieter im Einzelnen zugeteilt bekommen haben. Unterstellt man aber mit zwei Rufnummern pro Anbieter eine ähnliche Ausstattung, wie sie im Bereich der Inlandsauskunftsdienste vorzufinden ist, so wären von den maximal 4 030 zur Verfügung stehenden Rufnummern 1 600 zugeteilt, was ebenfalls einer (Mindest-) Auslastung von etwa 39 Prozent entspricht.(146) In beiden Fällen scheint also eine ähnliche Rufnummernknappheit zu bestehen,(147) so dass der Bewirtschaftungszweck für einen Vergleich mit Tatbestand D.1 zu sprechen scheint.(148) | Abs. 48 |
| Hierbei gilt es allerdings zu beachten, dass eine Ausweitung des Nummernkontingents sowie des Nummernbereichs bei Auskunftsdiensten wohl ausscheidet, während sie bei Online-Diensterufnummern unproblematisch möglich erscheint. Die derzeitige Begrenzung der Nummernbereiche bei den Rufnummern für Online-Dienste erweist sich deshalb lediglich als künstliche Nummernknappheit,(149) die von der RegTP ohne weiteres beseitigt werden kann. Insoweit ist es auch durchaus bemerkenswert, dass die RegTP hinsichtlich der Gebührenfestsetzung mit Blick auf den Bewirtschaftungszweck auf die amtliche Begründung zur TNGebV verweist. Ihr zufolge habe der Verordnungsgeber festgelegt, dass ein geeigneter Maßstab für die Ermittlung des wirtschaftlichen Wertes die Größe des Nummernraums sei, der von der RegTP für das Erbringen von Telekommunikationsdienstleistungen zur Verfügung gestellt werde.(150) Dies ist zumindest missverständlich, da durch diese Formulierung der Anschein erweckt werden könnte, es gehe um die Größe des Nummernbereichs, der (abstrakt) einer bestimmten Telekommunikationsdienstleistung zugewiesen wird.(151) Damit wäre in der Tat das Knappheitsproblem angesprochen. Die Verordnungsbegründung spricht demgegenüber jedoch von der "jeweils zugeteilte(n) nutzbare(n) Nummernmenge",(152) also dem einem (konkreten) Nutzer zugeordneten Nummernbereich. Dass der Wert einer Zuteilungshandlung für den Zuteilungsempfänger jedenfalls grundsätzlich mit der Anzahl der zugeteilten Nummern steigt, bezeichnet jedoch eine Selbstverständlichkeit.(153) Mit der hier relevanten Legitimität regulatorischer Bewirtschaftungsentscheidungen hat dies jedoch nichts zu tun. In der Sache gilt insoweit vielmehr Folgendes: | Abs. 49 |
| Für Auskunftsdienste ist aus Gründen der Einprägsamkeit eine kurze Nummer erforderlich.(154) Außerdem liegt aus Gründen der Vereinheitlichung die Verwendung einer teilidentischen Nummer für alle Auskunftsdienste nahe, was durch den gemeinsamen Nummernbestandteil 118 erreicht wird. Diese Aspekte begrenzen die Erweiterungsmöglichkeiten erheblich. Die Einhaltung vergleichbarer Vorgaben ist bei Online-Diensterufnummern aber gerade nicht notwendig. Eine einprägsame Nummer ist nicht erforderlich, da die Anwahl ohnehin automatisiert durch einen Computer erfolgt. Es kann also auch eine sehr lange Nummer vergeben werden, weil der Nutzer des Dienstes diese nur einmal in sein System einspeichern muss und anschließend immer die voreingestellte Nummer softwaregesteuert anwählt. Die bisher in Verwendung befindlichen Nummerierungsschemata "(0)19xz" und "(0)19yzzz" lassen sich durch Anfügung weiterer Stellen fast beliebig erweitern.(155) Außerdem wäre auch die Bereitstellung eines weiteren Nummernbereichs denkbar,(156) weil anders als bei den Auskunftsdiensten die Verwendung eines einheitlichen Schemas keinerlei Vorteile für die Marktteilnehmer verspricht. Sowohl für den Internetzugangsanbieter als auch den Nutzer kommt es lediglich darauf an, dass irgendeine Nummer zur Verfügung steht, mittels derer die Einwahl ins Internet bewerkstelligt werden kann. | Abs. 50 |
| Wenn man diese Unterschiede beachtet, kann im Bereich der Rufnummern für Online-Dienste anders als bei den Auskunftsdiensten weder von einer tatsächlichen noch von einer potentiellen Nummernknappheit gesprochen werden. Hinzu kommt, dass der Markt für schmalbandigen Internetzugang seit 2002 absolut und im Verhältnis zum breitbandigen Internetzugang spürbar zurückgeht(157) und eine Trendwende weder absehbar noch wahrscheinlich ist, so dass auch eine Zunahme der Auslastung des Nummernbereichs nicht zu erwarten steht. | Abs. 51 |
| Es würde deshalb zu kurz greifen, wenn man nur den gegenwärtigen Stand als Beurteilungsmaßstab heranzieht, weil man damit auf eine von der RegTP letztlich künstlich geschaffene Nummernknappheit abstellt.(158) Nachdem, wie dargelegt, eine Ausweitung des Nummernbereichs ohne weiteres möglich ist, kann selbst von einer potentiellen Knappheit im Bereich der Online-Diensterufnummern nicht gesprochen werden. Berücksichtigt man die gegebenen Ausweitungsmöglichkeiten, so liegt bei den Online-Diensterufnummern wohl lediglich eine Auslastung im Promillebereich vor. Auch unter diesem Aspekt besteht folglich keine Vergleichbarkeit zu den Auskunftsdiensten, sondern wiederum zu den Premium-Rate-Diensten. | Abs. 52 |
3. Zwischenergebnis und rechtspolitische Würdigung |
| Weder unter Zugrundelegung des unmittelbaren Gegenstands der Amtshandlung noch bei Betrachtung der in Frage kommenden Gebührenzwecke ist die Zuteilung einer Rufnummer für Auskunftsdienste derjenige gebührenpflichtige Tatbestand der Anlage zu § 1 TNGebV, welcher der Zuteilung einer Online-Diensterufnummer am ehesten entspricht. Sowohl mit Blick auf die Dienstleistung, zu deren Erbringung die zugeteilte Rufnummer verwendet wird, als auch mit Blick auf den Zweck der Vorteilsabschöpfung liegt ein Vergleich mit dem Tatbestand D.4 über die Zuteilung einer Rufnummer für entgeltpflichtige Mehrwertdienste näher. Viel spricht dafür, dass dies auch für den Kostendeckungszweck gilt – jedenfalls sofern hier Mehraufwand in Ansatz gebracht wird, der unmittelbar aus einer vermeintlichen Knappheitssituation resultiert, ist in der Sache auf einen mit der Gebührenerhebung verfolgten Bewirtschaftungszweck verwiesen. Denn nur wenn die Gebührenerhebung auch wirklich der Bewirtschaftung eines knappen Gutes dient, kann diese einen erhöhten Verwaltungsaufwand begründen. Unter diesem Aspekt lässt sich ein Vergleich zwischen der Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste einerseits und für Online-Dienste andererseits rechtfertigen – allerdings nur aufgrund der geringen Größe des Rufnummernteilraums, der für Online-Dienste zur Verfügung steht. Hierfür besteht jedoch kein Sachgrund, so dass es sich lediglich um eine künstlich erzeugte Knappheitssituation handelt. Vielmehr ist eine (auch erhebliche) Ausweitung dieses Rufnummernteilraums jederzeit möglich. Auch die Berücksichtigung des Bewirtschaftungszwecks trägt somit die Schlussfolgerung nicht, die Zuteilung einer Online-Diensterufnummer sei am ehesten mit dem gebührenpflichtigen Tatbestand D.1 vergleichbar. Vielmehr ist auf den Tatbestand D.4 über die Zuteilung einer Rufnummer für entgeltpflichtige Mehrwertdienste zurückzugreifen. | Abs. 53 |
| Letzten Endes rührt die hier diskutierte Problematik an einen grundlegenden Konstruktionsfehler der TNGebV. Dieser besteht darin, dass für Rufnummern, die in den Abschnitten B bis E der Anlage zu § 1 TNGebV nicht aufgeführt sind, die Gebühr nach einem der aufgeführten Tatbestände zu bestimmen ist. Sofern die Einzelzuteilung einer Rufnummer in Rede steht, spricht dabei sehr viel für einen Rückgriff auf die Gebührentatbestände des Abschnitts D.(159) Dort sind aber nur die beiden starren Beträge von 62,50 EUR und 2.600 EUR genannt, so dass der RegTP nur die Auswahl dahin gehend belassen wird, eine Gebühr entweder an der absoluten Untergrenze oder der höchstzulässigen Obergrenze festzusetzen. Damit kann den verschiedenen zu beachtenden Aspekten wie der Kostendeckung oder der Vorteilsabschöpfung aber nicht mehr ausreichend und in annähernd zutreffendem Maße Rechnung getragen werden. Auch wenn dem Verordnungsgeber die Möglichkeit einer pauschalierenden Festsetzung zusteht, erweist sich die Regelung des Tatbestandes F.1 somit als verfassungsrechtlich bedenklich. Sofern man die TNGebV insoweit vor dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit – und damit der Nichtanwendung(160) – bewahren will, bieten sich auf Ebene der Rechtsanwendung zwei Lösungsmöglichkeiten an, wenn kein Gebührentatbestand innerhalb eines Abschnitts der Anlage zu § 1 TNGebV hinreichend mit der in Frage stehenden Amtshandlung vergleichbar ist. | Abs. 54 |
| Zum einen bleibt der RegTP der Rückgriff auf einen Tatbestand, der eine Gebühr zur Folge hat, die eigentlich für die in Frage stehende Amtshandlung zu niedrig wäre. Denn anders als bei dem Rückgriff auf eine zu hohe Gebühr wäre der Gebührenschuldner hier weniger belastet als dies bei Existenz eines hinreichend vergleichbaren Tatbestands der Fall wäre. Dagegen ist verfassungsrechtlich aber grundsätzlich nichts zu erinnern. Zum anderen könnte davon abgesehen werden, in einem ersten Schritt den einschlägigen Abschnitt der Anlage zu § 1 TNGebV unmittelbar anhand des Gegenstands der Amtshandlung zu bestimmen. Ein solches Vorgehen, das bislang als Prämisse zugrunde gelegt wurde, wird von Abschnitt F nicht ausdrücklich gefordert. Ein Verzicht hierauf würde es erlauben, differenzierte Gebührensätze zur Anwendung zu bringen – also beispielsweise für die Einzelzuteilung einer Rufnummer für Online-Dienste auf die Gebühr für die Zuteilung einer Verbindungsnetzbetreiberkennzahl nach Tatbestand E.1 zurückzugreifen, was angesichts der ähnlichen Wertschöpfungsmöglichkeiten jedenfalls näher läge als der Rückgriff auf Tatbestand D.1. | Abs. 55 |
| Aus Gründen der Rechtssicherheit ist aber jedenfalls mittelfristig ein Handeln des Verordnungsgebers vorzugswürdig. Wenn der Verordnungsgeber nicht mit hinreichender Sicherheit Gebührensätze festlegen kann, die auch im Einzelfall den Anforderungen des Äquivalenzprinzips genügen, ist er verfassungsrechtlich gehalten, statt einer Festgebühr eine Rahmengebühr vorzugeben, die es der gebührenerhebenden Behörde erlaubt, innerhalb des Gebührenrahmens die Besonderheiten des Einzelfalls in angemessener Weise zu berücksichtigen.(161) Die in Abschnitt F genannten Gebührensätze könnten also als echte Rahmengebühren ausgestaltet werden.(162) Dazu müsste die Bestimmung der konkreten Gebühr im Einzelfall flexibilisiert und die strikte Anbindung an einen bestehenden Gebührentatbestand aufgegeben werden. Stattdessen könnte der Verordnungsgeber die Festlegung der Gebühr unter Berücksichtigung derjenigen gebührenpflichtigen Tatbestände unter B bis E, die mit der in Frage stehenden Amtshandlung vergleichbar sind, vorsehen. Die "Bereinigung" des Tatbestands F der Anlage zu § 1 TNGebV um den Begriff der "Rahmengebühr", die bei einer kommenden Novellierung der Verordnung in Rede steht,(163) wiese hingegen – auch verfassungsrechtlich – in die falsche Richtung. | Abs. 56 |
VI. Novellierung des TKG |
| Im Zuge der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes,(164) die mittlerweile in ihr finales Stadium eingetreten ist,(165) wird es auch zu Änderungen der rechtlichen Grundlagen für die Zuteilung von Online-Diensterufnummern kommen. Der Entwurf des neuen Telekommunikationsgesetzes (TKG-E)(166) sieht in § 64 Abs. 4 S. 1 eine Ermächtigung der Bundesregierung zum Erlass einer Rechtsverordnung vor, die der Zustimmung des Deutschen Bundestages(167) und des Bundesrates bedarf(168) und unter anderem die Maßstäbe und Leitlinien für die Verwaltung der Nummernräume und für den Erwerb von Nutzungsrechten an Nummern regeln soll. Für die Entscheidung über die Zuteilung eines Nutzungsrechts an einer Rufnummer auf Grundlage dieser Rechtsverordnung ist nach § 140 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 TKG-E von der RegTP eine Gebühr zu erheben. Die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührenhöhe sind nach § 140 Abs. 2 S. 1 TKG-E Gegenstand einer gesonderten Rechtsverordnung, die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen erlassen wird.(169) Dabei sind nach § 140 Abs. 2 S. 2 TKG-E die Gebührensätze zwar grundsätzlich so zu bemessen, dass die mit den Amtshandlungen verbundenen Kosten gedeckt sind. Für die Zuteilung einer Rufnummer macht § 140 Abs. 2 S. 4 TKG-E hiervon jedoch eine Ausnahme und sieht eine Festsetzung vor,(170) die als Lenkungszweck die optimale Nutzung und eine den Zielen des TKG verpflichtete effiziente Verwendung sicherstellt. Damit wird in Zukunft für die Zuteilung von Rufnummern der Bewirtschaftungszweck in den Mittelpunkt der gebührenrechtlichen Betrachtung rücken.(171) Bezogen auf Online-Diensterufnummern wird folglich das Problem der künstlichen Knappheit(172) zusätzlich akzentuiert werden. | Abs. 57 |
| Wie die Rechtslage auf Verordnungsebene ausgestaltet sein wird, lässt sich anhand des Entwurfs einer Telekommunikations-Nummerierungsverordnung (TKNV-E) vom 30. April 2003 absehen, der allerdings noch auf den TKG-Referentenentwurf (TKG-RefE)(173) selben Datums zugeschnitten ist.(174) Nach § 17 Abs. 2 TKNV-E tritt die TNGebV mit Inkrafttreten der TKNV außer Kraft. Bemerkenswert an dem Verordnungsentwurf ist zunächst, dass er selbst in seiner Anlage 2 Vorgaben zur Nutzung von Nummernbereichen enthält, welche die RegTP im Rahmen der Strukturierung und Ausgestaltung des Nummernbereichs nach § 2 Abs. 2 S. 1 TKNV-E zu berücksichtigen hat. Hier finden sich vor allem Vorgaben, die bislang Bestandteil (vorläufiger) Regeln für die Zuteilung der jeweiligen Nummernart waren, welche als Verfügungen der RegTP erlassen worden waren.(175) Für Online-Dienste findet sich in Nr. 10 der Anlage 2 eine Definition, der zufolge es sich um "durch eine bundesweit einheitliche Dienstekennzahl identifizierte Telekommunikationsdienste" handelt,(176) "die den Zugang zu Datendiensten (z. B. Internet) ermöglichen. Das Entgelt für die Anwahl der Online-Dienste Rufnummer(177) darf ausschließlich für den Zugang zum Datendienst und nicht für eine sonstige Leistung, insbesondere nicht für Inhalte der Datendienste, erhoben werden." Anders als etwa bei Auskunftsdiensten (Nr. 3), entgeltfreien Mehrwertdiensten (Nr. 5), Shared-Cost-Diensten (Nr. 6), Premium-Rate-Diensten (Nr. 7) und persönlichen Rufnummern (Nr. 8) fehlt es bei Online-Diensten an Vorfestlegungen hinsichtlich des hierfür zur Verfügung stehenden Nummernbereichs, so dass die Bestimmung seiner Größe – und damit die Steuerung der Knappheit entsprechender Rufnummern – der RegTP überlassen bleibt. | Abs. 58 |
| Für die Gebührenfestsetzung ist § 16 Abs. 1 S. 1 TKNV-E einschlägig. Danach bestimmen sich die Gebühren, die für Amtshandlungen im Zusammenhang mit Entscheidungen über die Zuteilung von Nummern zu erheben sind, nach dem Gebührenverzeichnis in Anlage 3 zur Verordnung. In dieser bleibt es bei der auch der Anlage zu § 1 TNGebV zugrunde liegenden Systematik. Zum einen werden also bestimmte gebührenpflichtige Tatbestände aufgestellt und zum anderen erfolgt die Festsetzung der Gebühr für davon nicht erfasste Amtshandlungen nach demjenigen normierten Tatbestand, welcher der in Frage stehenden Amtshandlung am ehesten entspricht. Für den Bereich der Online-Diensterufnummern ergibt sich jedoch eine wichtige Neuerung. Im neu geschaffenen Tatbestand B.7 wird die "Zuteilung eines Blocks von zehnstelligen Rufnummern für Online-Dienste" im Nummernbereich (0)194 mit "0,50 Euro je Rufnummer, mindestens jedoch 1.125" bemessen. Der ebenfalls neu geschaffene Tatbestand C.5 regelt hingegen die "Zuteilung einer Rufnummer für Online-Dienste" in den Nummernbereichen (0)191, (0)192 und (0)193, für welche – wie für die Zuteilung einer Auskunftsdiensterufnummer – eine Gebühr in Höhe von 2.600 EUR fällig werden soll. Für Einzelzuteilungen würde damit die verfehlte Praxis der RegTP verordnungsrechtlich festgeschrieben. Das Fehlen durchgreifender sachlicher Gründe würde dann nicht mehr nur entsprechende regulierungsbehördliche Verwaltungsakte, sondern unmittelbar auch den zugrunde liegenden Gebührentatbestand C.5 betreffen, dessen Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht somit in Zweifel stünde. Besonders deutlich wird die Sachunangemessenheit der vorgesehenen Gebührenhöhe bei einem Vergleich mit dem Tatbestand B.7, der für die Zuteilung von bis zu 2 250 Rufnummern für Online-Dienste eine Gebühr von lediglich 1.125 EUR vorsieht. Der Verordnungsgeber wäre gut beraten, diese Mängel und Ungereimtheiten bis zur endgültigen Fassung der Rechtsverordnung zu beseitigen. | Abs. 59 |
VII. Fazit und Ausblick |
| Die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste ist nicht mit der Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste vergleichbar, weshalb bei der Bestimmung der Gebührenhöhe nicht, wie von der RegTP praktiziert, auf Ziffer D.1 des Gebührenverzeichnisses zur TNGebV zurückgegriffen und eine Gebühr für die Nummernzuteilung für Online-Dienste in Höhe von 2.600 EUR erhoben werden kann. Die in Frage stehende Amtshandlung entspricht noch am ehesten einer Rufnummernzuteilung für entgeltpflichtigte Mehrwertdienste, weshalb die Anwendung von Ziffer D.4 des Gebührenverzeichnisses nahe liegt. Die Anwendung dieser Ziffer ist auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten. Nachdem eine Anwendung des Tatbestands D.1 jedenfalls nicht näher liegend erscheint als die Heranziehung von D.4, ist im Zweifel die für den Gebührenschuldner weniger belastende Variante zu wählen. | Abs. 60 |
| Die anstehende TKG-Novelle wird im Bereich der Gebührenfestsetzung für
Nummernzuteilungen insbesondere die Frage aufwerfen, ob eine etwaige Nummernknappheit auf sachliche
Gründe zurückzuführen ist oder künstlich geschaffen wurde. Die geplante Festsetzung eines
eigenen Gebührentatbestandes für die Zuteilung von Online-Diensterufnummern ist jedenfalls
dann abzulehnen, wenn dies zu einer Fortschreibung der insoweit verfehlten und sachlich
nicht gerechtfertigten Gebührenpraxis der RegTP führt. |
JurPC Web-Dok. 178/2004, Abs. 61 |
Fußnoten:(1) Siehe <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-13-00_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004).(2) Zu weiteren Vorprodukt(planungen) wie der Online-Vorleistungsflatrate (OVF) oder der OVF für Netzbetreiber (OVF-N) siehe etwa Kulenkampff/Neumann, MMR-Beilage 3/2003, 31 (32); Tenzer, MMR-Beilage 3/2003, 28 (29). (3) RegTP, MMR 1999, 557 (558); Esser-Wellié, CR 1999, 571 (572); Koenig/Braun, K&R-Beilage 2/2002, 1 (10); Mayen, MMR 2000, 782 (783). (4) Dieser ist über einen teilnehmergleichen Primärmultiplexanschluss mit dem Netz der DTAG verbunden, vgl. RegTP, MMR 1999, 557 (558 und 559); Kulenkampff/Neumann, MMR-Beilage 3/2003, 31 (32); Mayen, MMR 2000, 782 (783). (5) Esser-Wellié, CR 1999, 571 (572); Koenig/Braun, K&R-Beilage 2/2002, 1 (10). (6) Schütz, MMR 1999, 566. (7) RegTP, MMR 1999, 557 (558); Schütz, MMR 1999, 566. (8) Esser-Wellié, CR 1999, 571 (572); Koenig/Braun, K&R-Beilage 2/2002, 1 (11); Mayen, MMR 2000, 782 (783). (9) RegTP, MMR 1999, 557 (558); Esser-Wellié, CR 1999, 571 (572); Koenig/Braun, K&R-Beilage 2/2002, 1 (11); Kulenkampff/Neumann, MMR-Beilage 3/2003, 31 (32 Fn. 8); Mayen, MMR 2000, 782 (783). (10) § 3 Nr. 23 TKG; vgl. auch Koenig/Loetz, K&R 1999, 298 (299). (11) Kulenkampff/Neumann, MMR-Beilage 3/2003, 31 (32); Tenzer, MMR-Beilage 3/2003, 28 (29). (12) RegTP, MMR 1999, 557 (557 f.). Siehe auch RegTP, MMR 2000, 298 (302) (für AfOD und Zusammenschaltung); Esser-Wellié, CR 1999, 571 (572) (für AfOD und TICOC); Koenig/Braun, K&R-Beilage 2/2002, 1 (11) (für AfOD und TICOC); Schütz, MMR 1999, 566 (für AfOD). (13) RegTP, MMR 1999, 557 (558) (für AfOD). Vor 1999 war ein abweichendes Entgeltmodell vorherrschend, bei dem der Nutzer die Verbindungsleistung von der DTAG bezog und hierfür dieser gegenüber das Verbindungsentgelt zahlen musste, während er vom Internetzugangsanbieter lediglich die Internetzugangsleistung bezog und für diese ein gesondertes Nutzungsentgelt entrichten musste, vgl. RegTP, MMR 1999, 557; Mayen, MMR 2000, 782 (783). (14) Zu diesem Problemkreis umfassend Koenig/Neumann, K&R-Beilage 3/2004, 1. (15) Ungenau daher Wissmann/Baumgarten, in: Wissmann (Hrsg.), Telekommunikationsrecht, 2003, Kap. 7 Rn. 41 (S. 346), die insoweit von einem Ermessensspielraum auszugehen scheinen; anders wiederum dies., Kap. 7 Rn. 50 (S. 350), unter dunklem Verweis auf § 43 Abs. 3 S. 1 TKG, der nichts zur Gebührenpflichtigkeit der Nummernzuteilung hergibt. (16) Zur Verfassungsmäßigkeit und Gemeinschaftsrechtskonformität dieser Verordnungsermächtigung vgl. BVerwG, MMR 2003, 741 (742 ff.). (17) Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV) vom 16.08.1999, BGBl. I 1999, 1887, geändert durch Art. 44 des Gesetzes zur Umstellung von Gesetzen und Verordnungen im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie sowie des Bundesministeriums für Bildung und Forschung auf Euro (Neuntes Euro-Einführungsgesetz) vom 10.11.2001, BGBl. I 2001, 2992. (18) Bei "x" handelt es sich um eine Ziffer zwischen 1 und 3, wohingegen "z" alle Werte von 0 bis 9 einnehmen kann. (19) Während "y" eine Ziffer zwischen 1 und 4 sein kann, kommen für "z" auch hier erneut alle Ziffern von 0 bis 9 in Betracht. (20) Vgl. hierzu <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-01-00-00_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004) sowie Scheurle, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), Telekommunikationsgesetz, 2002, § 43 Rn. 37. Von der geplanten Verlagerung in den Nummernbereich unter "(0)905" wurde seitens der RegTP im Ergebnis abgesehen, da von Seiten der Diensteanbieter auf damit einhergehende hohe Kosten verwiesen wurde. (21) Siehe <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-13-00_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). Schon 1998 wurde zwar ein Entwurf vorläufiger Regeln für die Zuteilung von Rufnummern für Online-Dienste zur Kommentierung gestellt, vgl. RegTP, Vfg. 76/1998, ABl. RegTP 1998, 1619; der Entwurf wurde jedoch anschließend nicht verabschiedet. Zum weiteren Fortgang der Fachdiskussion vgl. auch RegTP, Mitteilung Nr. 598/2000, ABl. RegTP 2000, 3496; Mitteilung Nr. 152/2001, ABl. RegTP 2001, 744. (22) Siehe <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-13-00_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (23) Das wörtliche Zitat entstammt einem Gebührenbescheid der RegTP vom 24.02.2004, der den Verfassern vorliegt. (24) Siehe <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-13-00_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (25) Eine gemeinschaftsrechtliche Beurteilung ist nicht Gegenstand dieses Beitrages. Gemäß Art. 11 Abs. 1 S. 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste, ABl. EG 1997 L 117, 15, und der Nachfolgeregelung des Art. 12 Abs. 1 lit. a der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie), ABl. EG 2002 L 108, 21, gilt hier grundsätzlich ein reiner Kostendeckungsmaßstab, aus dem sich Anforderungen an die Gebührenhöhe ergeben können, die deutlich strenger sind als das verfassungsrechtlich zulässige Maß. Falls im konkreten Fall der Zugriff auf eine (zumindest potentiell) knappe Ressource in Rede steht, könnte es aber auch möglich sein, dass den Mitgliedstaaten die Erhebung einer am wirtschaftlichen Wert der Ressource ausgerichteten, über die bloße Kostendeckung hinausgehenden Gebühr erlaubt ist (Art. 11 Abs. 2 S. 1 der Richtlinie 97/13/EG; Art. 13 S. 1 der Genehmigungsrichtlinie), vgl. auch BVerwG, MMR 2003, 741 (744); OVG Münster, MMR 2002, 569 (570 f.); Müller, K&R 2001, 357 (358 f.). (26) Für den Bereich der Nummernzuteilungsgebühr wird man von einem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ausgehen können, vgl. BVerwG, MMR 2003, 741 (745). (27) Ganz deutlich: Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Band I, 2. A., 2004, Art. 3 Rn. 80 ("Ausfluss des Gleichheitssatzes"). Siehe des Weiteren BVerfGE 50, 217 (227); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 9. A., 1999, Art. 74 Rn. 19; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 1, 4. A., 1999, Art. 3 Rn. 115. (28) BVerfGE 83, 363 (392); BVerwGE 26, 305 (309); 109, 272 (274); 115, 32 (44); BVerwG, K&R 2003, 474 (476); OVG Münster, MMR 2002, 490 (491); Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Verwaltungskostengesetz, 1972, § 3 B Anm. 2; von Dreising, Verwaltungskostengesetz, 1971, § 3 Anm. 2; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Band II, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 174. (29) BVerfGE 97, 332 (345); BVerfG, NVwZ 2003, 715; BVerwGE 109, 272 (274 f.); 115, 125 (129); BVerwG, K&R 2003, 474 (476). Siehe auch BVerfGE 50, 217 (226). (30) Zum Gegenleistungscharakter der Gebühr siehe auch BVerfG, NVwZ 2003, 715; BVerwGE 12, 162 (165); BVerwG, MMR 2003, 741 (742); OVG Münster, MMR 2002, 569; von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 1; Starck (Fn. 27), Art. 3 Rn. 114, sowie die Begründung zu § 1 TNGebV. (31) BVerfGE 97, 332 (345); BVerwGE 109, 272 (276); 115, 125 (129); BVerwG, K&R 2003, 474 (476). (32) BVerfG, NVwZ 2003, 715 (716); BVerwG, MMR 2003, 741 (745). (33) Als Verwaltungsaufwand wird der auf die Amtshandlungen entfallende durchschnittliche Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig bezeichnet, von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 2. (34) So prägnant BVerwG, K&R 2003, 474 (476); Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 2. Vgl. auch von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 1. (35) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). So auch BVerwG, MMR 2003, 741 (743), unter zusätzlichem Hinweis auf die Einbeziehung des Verwaltungskostengesetzes als Maßstab für den Verordnungsgeber, die zur Übernahme des dort enthaltenen Kostendeckungszwecks führe. Zu einer ähnlichen Formulierung in § 120a Abs. 1 S. 1 BadWürttUnivG auch BVerfG, NVwZ 2003, 715 (717). (36) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). Unter insoweit vorrangigem Hinweis auf Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 50, 217 (227); Heun (Fn. 27), Art. 3 Rn. 80; Sannwald (Fn. 27), Art. 74 Rn. 19; Starck (Fn. 27), Art. 3 Rn. 115. Zur Notwendigkeit der Sachangemessenheit siehe auch BVerfGE 85, 337 (346); 97, 332 (345); BVerwGE 115, 125 (129). (37) Zu dieser siehe etwa BVerfGE 93, 319 (342 ff.); BVerfG, NVwZ 2003, 715 (716). (38) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). (39) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). Siehe auch BVerfG, NVwZ 2003, 715, wo allerdings die Kostendeckung als einziger Gebührenzweck ausgemacht wurde, so dass insoweit strengere Maßstäbe bestanden. (40) Vgl. auch BVerfGE 50, 217 (226); 85, 337 (346); 97, 332 (345); BVerwGE 12, 162 (167); BVerwG, K&R 2003, 474 (476). Siehe hierzu ausführlich sogleich, b). (41) BVerfGE 50, 217 (227); 85, 337 (346); 97, 332 (345); 115, 125 (129); BVerwG, K&R 2003, 474 (476). Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 2, sieht hierin hingegen eine zusätzliche, neben das verfassungsrechtlich begründete Äquivalenzprinzip tretende Anforderung. (42) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). (43) BVerwG, K&R 2003, 474 (476). (44) Vgl. hierzu die Nachweise in Fn. 40. (45) BVerwGE 12, 162 (170). Dies muss indes nicht stets der Fall sein, vgl. BVerwGE 13, 214 (219); 109, 272 (275). Relativierend BVerfG, DVBl. 1998, 1220 (1221) (ausreichend sei, dass neben der Mehrung des öffentlichen Interesses der Gebührenschuldner einen – auch nur über das öffentliche Interesse vermittelten – besonderen tatsächlichen Vorteil erlangt). (46) BVerfGE 93, 319 (344); BVerfG, NVwZ 2003, 715 (716 f.); BVerwG, MMR 2003, 741 (745). (47) BVerwG, MMR 2003, 741 (743). (48) Zur Verhaltenslenkung als zulässigem Gebührenzweck siehe nur BVerfG, NVwZ 2003, 715 (716 f.). (49) BVerwG, MMR 2003, 741 (743 und 745). (50) BVerfGE 85, 337 (346); 97, 332 (345); BVerwG, K&R 2003, 474 (476). So auch BVerwG, MMR 2003, 741 (743), unter zusätzlichem Hinweis auf die Einbeziehung des eine (teilweise) Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes ausdrücklich in Bezug nehmenden § 3 S. 1 VwKostG durch § 43 Abs. 3 S. 4 TKG. (51) Sannwald (Fn. 27), Art. 74 Rn. 19. (52) Dreier, in: Dreier (Fn. 27), Vorb. 149; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2, 4. A., 2000, Art. 20 Rn. 304. (53) BVerfGE 30, 292 (316); 85, 248 (261); Clemens, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Band I, 2002, Vor Art. 2 ff. Rn. 78; Dreier (Fn. 52), Vorb. 149; Schulze-Fielitz (Fn. 28), Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 172; Sommermann (Fn. 52), Art. 20 Rn. 304; Stein/Frank, Staatsrecht, 18. A., 2002, S. 238. (54) Vielmehr ist eben auch hier aus der üblichen Perspektive des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu prüfen, ob eine Gebühr deshalb verfassungswidrig ist, weil sie in einem groben Missverhältnis zu den (legitimen) Gebührenzwecken steht, vgl. BVerwG, MMR 2003, 741 (743). (55) BVerfGE 83, 363 (392); BVerwGE 109, 272 (274); 115, 32 (44); BVerwG, K&R 2003, 474 (476); MMR 2003, 741 (743); OVG Münster, MMR 2002, 490 (491); von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 2. (56) Zur Festlegung des Äquivalenzprinzips in § 3 S. 1 VwKostG siehe auch BVerwG, MMR 2003, 741 (742). (57) Freilich ist nicht zu verkennen, dass mit dem Abstellen auf ein angemessenes Verhältnis die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz innewohnende Perspektive umgekehrt wird, nach welcher negativ das Fehlen eines groben Missverhältnisses festgestellt werden muss. Vgl. auch den zutreffenden Hinweis von Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 2. (58) Siehe auch BVerwG, K&R 2003, 474 (476); von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 2. (59) BVerwG, MMR 2003, 741 (742). (60) Diese Differenzierung kommt in der insoweit etwas unsystematischen Prüfung bei BVerwG, K&R 2003, 474 (476), zu kurz. (61) Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 7. In diese Richtung auch der Hinweis bei von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 4. (62) BVerfGE 97, 332 (345); BVerwGE 115, 125 (129); BVerwG, K&R 2003, 474 (476); MMR 2003, 741 (745). (63) BVerfGE 50, 217 (226 f.); BVerfG, NVwZ 2003, 715 (717); BVerwGE 115, 32 (46); BVerwG, MMR 2003, 741 (745); VG Köln, MMR 2001, 327 (331); Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 3. (64) BVerwG, K&R 2003, 474 (477). Siehe auch OVG Münster, MMR 2002, 490 (492). (65) BVerwG, MMR 2003, 741 (745); OVG Münster, MMR 2002, 569 (571); VG Köln, MMR 2001, 327 (331). Eher skeptisch wohl Müller, K&R 2001, 357 (359). Das BVerwG verwechselt dabei allerdings offensichtlich Gebühr und Kosten, wenn es einerseits von Kosten in Höhe von 62,50 DM und – a. a. O., S. 742 – einer Gebühr von 1.000,- DM spricht, andererseits aber feststellt, dass damit "die Kosten des Verwaltungsaufwands ... sich ... auf das 16fache der Gebühr" beliefen (Hervorhebungen hinzugefügt). Zur besonderen Anfälligkeit der Rechtsprechung gegenüber Defiziten im Bereich der Rationalität und Logik siehe Dressler/Schnabel, FS Celsen, 2001, 135 (136 ff.). (66) RegTP, Anhörungsbescheid vom 01.04.2004, S. 4 (der Bescheid liegt den Verfassern vor). (67) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 5. (68) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (69) Anlage zu RegTP, Vfg. 143/1998, ABl. RegTP 1998, 2999 (3000). (70) Hierzu RegTP, Vfg. 143/1998, ABl. RegTP 1998, 2999, Punkt 5.1. (71) BVerwG, MMR 2003, 741 (745); VG Köln, MMR 2001, 327 (328). (72) Abrufbar unter <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-05-02_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (73) Gemäß dem Antrag auf Zuteilung eines Rufnummernblocks (RNB) im Ortsnetzbereich (Einzelantrag), abrufbar unter <http://www.regtp.de/imperia/md/content/reg_tele/rufnummern/ortsnetze/124.pdf> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004), sind dem Antrag potentiell folgende Unterlagen beizufügen: Handelsregisterauszug, Begründung für die zwingende Erfordernis, Begründung für Beantragung aufeinanderfolgender RNB, Blatt mit Angaben zu bestimmten RNB, Beschreibung des betriebenen öffentlichen Telekommunikationsnetzes (bzw. entsprechendes Realisierungskonzept), Nachweis der Funktionsherrschaft über das Netz, Nachweis zur Netzzusammenschaltung, Nachweis der Teilnahme am Portierungsdatenaustauschverfahren (bzw. entsprechendes Realisierungskonzept) und Beschreibung der angebotenen bzw. beabsichtigten Dienste, für die die beantragten Rufnummern genutzt werden sollen. (74) Zu denken wäre lediglich an eine gewisse Relativierung, die sich aus einem reduzierten Aufwand bei der Zuteilung von Ortsnetznummernblöcken im Rahmen von Folgeanträgen oder von Sammelanträgen ergibt. (75) Siehe dazu den Nachweis in Fn. 64. (76) Vgl. den treffenden Hinweis von Spoerr, in: Trute/Spoerr/Bosch, Telekommunikationsgesetz mit FTEG, 2001, § 16 Rn. 11. (77) Siehe hierzu auch VG Köln, MMR 2001, 327 (330). (78) Vgl. den Tatbestand F.2 der Anlage zu § 1 TNGebV. (79) Vgl. den Tatbestand F.1 der Anlage zu § 1 TNGebV. (80) Zur Definition einer Rufnummer als Nummer, die der Adressierung eines Teilnehmeranschlusses (beziehungsweise eines teilnehmeranschlussgleichen Ziels) dient, vgl. Koenig/Neumann, CR 2003, 182 (184). Siehe nunmehr § 3 Nr. 18 des Entwurfs des neuen Telekommunikationsgesetzes (TKG-E), BR-Drs. 200/04, der demgegenüber wesentlich auf die Verwendung im öffentlichen Telefondienst abstellt. (81) BMPT, Vfg. 249/1997, ABl. BMPT 1997, 1563, Punkt 1. (82) BMPT, Vfg. 138/1997, ABl. BMPT 1997, 839, Punkt 1. (83) BMPT, Vfg. 302/1997, ABl. BMPT 1997, 1854, Punkt 1. (84) Elixmann/Schäfer, Der Markt für Auskunfts- und Mehrwertdienste in Deutschland – Wirtschaftliche Bedeutung und Kundennutzen, 2004, S. 8. (85) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 8. (86) BMPT, Vfg. 302/1997, ABl. BMPT 1997, 1854, Punkt 1. (87) RegTP, Vfg. 19/2001, ABl. RegTP 2001, 639. Vgl. auch die nachfolgenden Änderungen RegTP, Vfg. 33/2001, ABl. RegTP 2001, 2527; Vfg. 50/2001, ABl. RegTP 2001, 3354; Vfg. 52/2001, ABl. RegTP 2001, 3483; Vfg. 51/2003, ABl. RegTP 2003, 1259. (88) VG Düsseldorf, MMR 2003, 205 (206); VG Köln, MMR 2003, 284 (286 f.); Bender, DuD 2003, 417 (418); Engel, MMR-Beilage 4/2003, 1 (13); Holznagel, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimediarecht, Loseblattsammlung, Stand: November 2002, Teil 3.2 Rn. 54. (89) OVG Münster, MMR 2003, 348 (351); OLG Hamburg, MMR 2000, 611 (613); Koenig/Neumann, K&R-Beilage 3/2004, 1 (10 ff.); Schmitz, MMR 2000, 615 (616); Schrey/Schmitz, in: Wissmann (Fn. 15), Kap. 16 Rn. 4 (S. 778); Schuster, in: Beck'scher TKG-Kommentar, 2. A., 2000, § 3 Rn. 21a und § 4 Rn. 4; Spindler/Volkmann, K&R 2002, 398 (399); Stadler, MMR 2002, 343 (344); Wüstenberg, TKMR 2003, 105 (106). (90) Das wird deutlich, wenn in den Regeln für die Zuteilung von Rufnummern für Premium-Rate-Dienste von einer "Absprache" zwischen dem "Anbieter der weiteren Dienstleistung" und dem "Netzbetreiber" ausgegangen wird, vgl RegTP, Vfg. 19/2001, ABl. RegTP 2001, 639. (91) Siehe dazu oben, I. (92) Vgl. hierzu Schütz, in: Beck'scher TKG-Kommentar (Fn. 89), § 3 Rn. 22a. (93) Die Ausführungen der RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4, überzeugen in mehrerer Hinsicht nicht. Zum Ersten wird eine bestimmte Form der technischen Nutzung von Online-Diensterufnummern unterstellt, die von derjenigen von Mehrwertdiensterufnummern abweicht, obwohl implizit auch die Möglichkeit einer entsprechenden Nutzung eingeräumt wird. Zum Zweiten fehlt ein Vergleich zwischen der technischen Nutzung von Online-Diensterufnummern und von Rufnummern für Auskunftsdienste, der nämlich konsequenterweise auch insoweit fehlende Vergleichbarkeit hätte konstatieren müssen. Und zum Dritten setzt sich die RegTP zu ihren eigenen Ausführungen in Widerspruch, wenn sie anschließend die Festsetzung einer identischen Zuteilungsgebühr für Online-Diensterufnummern und Rufnummern für Auskunftsdienste mit dem Aufwand begründet, der angesichts der "Komplexität" und der "technischen Voraussetzungen" jeweils anfalle. (94) BMPT, Vfg. 61/1997, ABl. BMPT 1997, 443; RegTP, MMR 2000, 298 (300); Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 7 f. Vgl. auch § 1 Nr. 2 lit. a der Telekommunikations-Universaldienstleistungsverordnung (TUDLV) vom 30.01.1997, BGBl. I 1997, 141. (95) Zur praktischen Durchführung der Abrechnung bei Auskunftsdiensten siehe Graf von Westphalen/Grote/Pohle, Der Telefondienstvertrag, 2001, S. 34. (96) RegTP, MMR 2000, 298 (300). (97) Siehe dazu auch die oben unter II. (am Ende) wiedergegebene Begründung der RegTP, in der auf die "erforderlichen Aufwendungen für die Zuteilung und [den] wirtschaftliche[n] Wert der Ressource" abgestellt wird. (98) Hierzu ausführlich oben, III. 1. a) und b). (99) Siehe hierzu oben, II. (am Ende). (100) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (101) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (102) BMPT, Vfg. 61/1997, ABl. BMPT 1997, 443; RegTP, Vfg. 143/1998, ABl. RegTP 1998, 2999. (103) RegTP, Vfg. 143/1998, ABl. RegTP 1998, 2999, Punkt 5.1. (104) Vgl. bereits den Nachweis in Fn. 22. (105) In diese Richtung auch der hilfsweise Hinweis auf ein "nur zu unterstellende(s) Minimum an durchschnittlichem Verwaltungsaufwand von 1 Stunde für die Zuteilung" der RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 5. Soweit für die basale Verwaltungstätigkeit im Zusammenhang mit einer Nummernzuteilung – wie dem Öffnen des Antragsbriefes und der Absendung der Bescheide – eine gewisse Zeit, etwa im Umfang einer halben Stunde, erforderlich sein sollte, wäre überdies schwerlich der Einsatz einer Kraft des gehobenen Dienstes in Ansatz zu bringen. (106) Für einen eher geringen Verwaltungsaufwand deutlich unterhalb des von der RegTP angegebenen Umfangs spricht auch der Umstand, dass in einem der den Verfassern bekannten Fälle der Zuteilungsbescheid für die Online-Diensterufnummer bereits vier Tage nach Stellung des Antrags erging. Es erscheint wenig wahrscheinlich, dass eine allgemein mit beträchtlichem Verwaltungsaufwand verbundene Zuteilung derartig kurzfristig erfolgen kann. (107) Siehe dazu oben, IV. (108) Jedenfalls betont die RegTP im Zusammenhang mit den Verwaltungskosten, die durch die Zuteilung entstehen, mehrfach ausdrücklich die abweichende Größe der jeweiligen Nummernbereiche, vgl. RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (109) Siehe dazu unten, c). (110) § 3 S. 1 VwKostG. Siehe auch von Dreising (Fn. 28), § 3 Anm. 2. (111) So aber jedenfalls in der Sache die Argumentation der RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 3 ff. (112) Vgl. auch Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 8 f. (113) Bartosch, NJW-CoR 1999, 103 (105). (114) BMPT, Vfg. 249/1997, ABl. BMPT 1997, 1563, Punkt 6.1. c). (115) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 8 f. (116) Vgl. RegTP, Vfg. 19/2001, ABl. RegTP 2001, 639. (117) Vgl. Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 21 f., deren konkretes Zahlenbeispiel jedoch bemerkenswerterweise auf einer Schätzung beruht. (118) So gehen auch Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 21, in ihrem Beispiel von einem Nettoanruferpreis in Höhe von 1,6034 EUR pro Minute aus. Der Festnetzminimaltarif für ein tagsüber geführtes nationales Ferngespräch im Wege des Verfahrens der fallbezogenen Betreiberauswahl (Call-by-Call) betrug demgegenüber im Januar 2004 gerade einmal 1,8 Cent pro Minute, vgl. RegTP, Jahresbericht 2003, 2004, S. 31, abrufbar unter <http://www.regtp.de/imperia/md/content/aktuelles/jb2003.pdf> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (119) Siehe auch Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 36. (120) Im Januar 2004 betrug beispielsweise der Internet-by-Call-Minimaltarif zur Hauptzeit 0,95 Cent pro Minute und lag damit sogar unter dem Minimaltarif für ein nationales Call-by-Call-Ferngespräch (1,8 Cent pro Minute), siehe RegTP, Jahresbericht 2003 (Fn. 118), S. 31 und 36. (121) Hierunter fallen insbesondere der Betrieb des Einwahlknotens sowie der Betrieb einer IP-Plattform beziehungsweise die Nutzung der IP-Plattform eines Dritten. (122) Siehe oben, 1. (am Ende). (123) Hierzu Tenzer, MMR-Beilage 3/2003, 28 (30). (124) Zur Korrelation zwischen Konzentration und Preis-Kosten-Margen vgl. Koenig/Vogelsang/Kühling/Loetz/Neumann, Funktionsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten, 2002, S. 44. Insoweit ist erneut deutlich auf die pauschalierende Perspektive hinzuweisen, die hier notwendigerweise eingenommen wird. In der Praxis teilen zwei Auskunftsdiensteanbieter den Markt weitgehend unter sich auf, siehe Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 34. Freilich ist aber auch der Markt für den schmalbandigen Internetzugang von einer überaus marktstarken Stellung der DTAG gekennzeichnet, die dort 50 % des Gesamtumsatzvolumens erwirtschaftet, vgl. Monopolkommission, Telekommunikation und Post 2003, Sondergutachten gemäß § 81 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz und § 44 Postgesetz, BT-Drs. 15/2220, S. 203, Rn. 42. (125) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 28 und 30. (126) Zu den Zahlen im Einzelnen Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 23 f., sowie unten, c). (127) BMPT, Vfg. 138/1997, ABl. BMPT 1997, 839, Punkt 2. (128) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (129) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 23. (130) BMPT, Vfg. 302/1997, ABl. BMPT 1997, 1854, Punkt 2.1. (131) Insoweit ist zwar zu berücksichtigen, dass derzeit die Tarifkennungen 0 bis 6 und 9 als Reserve fungieren, BMPT, Vfg. 302/1997, ABl. BMPT 1997, 1854, Punkt 2.1. Das Auftreten einer Knappheitssituation würde aber gerade die Aktivierung dieser Reserve erlauben. (132) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 23. (133) RegTP, Vfg. 19/2001, ABl. RegTP 2001, 639. (134) RegTP, Vfg. 19/2001, ABl. RegTP 2001, 639. (135) Die Beschränkung auf drei Gassen ist allerdings künstlich – auch hier stehen sieben weitere Nummerngassen zur Verfügung, so dass grundsätzlich ebenfalls 10 Millionen Rufnummern vergeben werden können. (136) Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 23. (137) Die Gesamtlänge der Rufnummer sagt aufgrund des festen Präfixes nichts über die Zahl der tatsächlich zur Verfügung stehenden Rufnummern aus, vgl. demgegenüber aber RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 4. (138) Dies ergibt sich aus dem entsprechenden Nummernverzeichnis, abrufbar unter <http://www.regtp.de/reg_tele/rufnummern/mwd/0700Verg.zip> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (139) Siehe hierzu im Detail oben, II. (140) 30 Rufnummern im durch das Schema "(0)19xz" (x=1-3, z=0-9) gekennzeichneten Nummernbereich sowie 4 000 Rufnummern im durch das Schema "(0)19yzzz" (y=1-4, z=0-9) gekennzeichneten Nummernbereich. Es spricht allerdings einiges dafür, dass die Zuteilung der Rufnummern nach dem Schema "(0)19zx" eine Zuteilung von längeren Rufnummern sperrt, die mit der jeweiligen Ziffernfolge beginnen, vgl. OVG Münster, MMR 2002, 569 (571), sowie wohl auch Wissmann/Baumgarten (Fn. 15), Kap. 7 Rn. 59 (S. 354). In diesem Fall stünden sogar nur 1 030 Rufnummern zur Verfügung. (141) Siehe hierzu <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-09-03_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (142) Diese sind jedoch zumindest teilidentisch mit den Anbietern der Inlandsauskunftsdienste. (143) Siehe hierzu <http://www.regtp.de/reg_tele/start/in_05-06-03-09-04_m/index.html> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (144) So auch Elixmann/Schäfer (Fn. 84), S. 23, allerdings mit einer Aufteilung von 68 Rufnummern für Inlands- und von sechs Rufnummern für Auslandsauskunftsdienste. (145) RegTP, Jahresbericht 2003 (Fn. 118), S. 36. (146) Der durch das Schema "(0)19xz" gekennzeichnete Nummernbereich ist sogar bereits fast vollständig belegt, was angesichts seiner geringen Größe freilich nicht verwundert. (147) Anders verhielt es sich jedenfalls noch im Jahr 1999, in dem keine Knappheit im Bereich der Rufnummern für Online-Dienste herrschte, vgl. RegTP, MMR 1999, 557 (558). (148) Bemerkenswerterweise begründet die RegTP selbst die Gebührenfestsetzung ausschließlich mit dem Zweck der Kostendeckung und der Vorteilsabschöpfung, siehe hierzu oben, II. (am Ende). Demgegenüber wird an anderer Stelle vor allem der Bewirtschaftungszweck betont, vgl. RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 3 ff. (149) Im Bereich der Funkfrequenzregulierung wird das Problem der künstlichen Knappheit zunehmend als solches erkannt, vgl. etwa Koenig/Neumann, in: Koenig/Bartosch/Braun (Hrsg.), EC Competition and Telecommunications Law, 2002, S. 511 (544 Fn. 251); Valletti, Telecommunications Policy 2001, 655 (656). (150) RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 3. (151) Zur Unterscheidung zwischen der Zuweisung und der Zuteilung knapper Güter siehe etwa Koenig/Neumann, MMR 2000, 151 (153). Freilich darf man auf einfachgesetzlicher Ebene die Parallelen zur Frequenzverwaltung derzeit nicht überspannen, vgl. die treffenden Ausführungen von Gramlich, ArchivPT 1998, 5 (19). (152) Begründung zu § 1 TNGebV. (153) Bartosch, NJW-CoR 1999, 103 (105). Siehe auch BVerwGE 26, 305 (310 f.), wo es um die wertbildende Größe einer genehmigten Werbeanlage ging. (154) Es liegt insoweit ein mit Blick auf die potentielle Nummernknappheit gerechtfertiger Ausnahmefall für die Zuteilung von Kurzwahlrufnummern vor, vgl. Paul/Mellewigt, in: Beck'scher TKG-Kommentar (Fn. 89), § 43 Rn. 78. (155) Vgl. aber den Hinweis in Fn. 140. (156) Die RegTP hatte auch bereits erwogen, den Nummernbereich für Online-Diensterufnummern zu verlagern – vgl. Fn. 20 –, was ebenfalls dafür spricht, dass hier Änderungen und Erweiterungen denkbar sind. (157) Monopolkommission (Fn. 124), Rn. 42. (158) Nach § 43 Abs. 1 S. 2 TKG ist die RegTP vielmehr auf das Ziel verpflichtet, in Wahrnehmung der Aufgabe der Nummerierung jederzeit den Anforderungen von Nutzern, Netzbetreibern und Diensteanbietern zu genügen. (159) Siehe hierzu auch oben, V. 1. (160) Anders als ein (nachkonstitutionelles) Parlamentsgesetz kann eine Rechtsverordnung von jedem Gericht unangewendet bleiben, wenn das Gericht sie für unvereinbar mit höherrangigem Recht hält, vgl. Hömig, in: Seifert/Hömig, Grundgesetz, 7. A., 2003, Art. 100 Rn. 5; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein (Fn. 27), Art. 100 Rn. 4. (161) Burghartz (Fn. 28), § 3 B Anm. 5. (162) Derzeit handelt es sich trotz der entsprechenden Abschnittsüberschrift nicht um Rahmengebühren im gebührenrechtlichen Sinne, vgl. auch die Begründung zur Anlage III des Entwurfs einer Telekommunikations-Nummerierungsverordnung vom 30.04.2003, abrufbar unter <http://www.tkrecht.de/tkg_novelle/2003/material/TKNV_m._Begr._Stand_3004.pdf> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (163) Vgl. RegTP, Anhörungsbescheid (Fn. 66), S. 3. (164) Siehe hierzu etwa die Einführung von Stefan, JurPC Web-Dok. 182/2003, abrufbar unter <http://www.jurpc.de/aufsatz/20030182.htm> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004), sowie Heun, CR 2003, 485. (165) Eine aktuelle Übersicht zum Stand des Novellierungsprozesses ist abrufbar unter <http://www.tkrecht.de/index.php4?direktmodus=novelle-genese> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (166) BR-Drs. 200/04. (167) Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines solchen Mitwirkungsrechts der Legislative bei der Rechtsetzung durch die Exekutive und ihren (weiten) Grenzen siehe Studenroth, DÖV 1995, 525 (527 ff.). (168) Im Gesetzentwurf der Bundesregierung (TKG-RegE) – BT-Drs. 15/2316 – war noch vorgesehen gewesen, dass diese Rechtsverordnung vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen wird, vgl. § 64 Abs. 4 S. 1 TKG-RegE. Zur Anregung, die Zustimmung des Bundesrates vorzusehen, siehe die Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 15/2316, 109, 119 (Nummer 54), sowie – ablehnend – die Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 15/2345 (zu Nummer 54). Zur Fassung des Bundestagsbeschlusses vgl. den Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit, BT-Drs. 15/2679 (Teil B, zu § 64 Abs. 4). (169) Gemäß § 140 Abs. 2 S. 6 TKG-E kann das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit diese Verordnungsermächtigung aber auch auf die RegTP übertragen, die dann für die Rechtsverordnung nach § 140 Abs. 2 S. 7 TKG-E des Einvernehmens mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit und dem Bundesministerium der Finanzen bedarf. (170) Die Bundesregierung geht hierbei entgegen dem Wortlaut nur von einer "Möglichkeit" aus, vgl. die Begründung der Bundesregierung zu § 140 TKG-RegE, BT-Drs. 15/2316, 104. (171) Davon abweichend geht die Bundesregierung insoweit nicht von einer Änderung der Rechtslage aus, vgl. die Begründung der Bundesregierung zu § 140 TKG-RegE, BT-Drs. 15/2316, 55, 103 f. (172) Siehe dazu oben, V. 2. c). (173) Der TKG-RefE ist abrufbar unter <http://www.tkrecht.de/tkg_novelle/2003/material/Referentenentwurf_TKG_Stand_30-04-03.pdf> (zuletzt abgerufen am 19.04.2004). (174) Der wichtigste Unterschied dürfte insoweit darin bestehen, dass in § 137 Abs. 2 S. 3 TKG-RefE für die Zuteilung von Rufnummern noch kein Abweichen vom Kostendeckungszweck vorgesehen war, sondern lediglich seine Ergänzung durch die Möglichkeit, den Nutzen zu berücksichtigen, was sowohl auf den Vorteilsabschöpfungs- als auch auf den Bewirtschaftungszweck verwies. (175) Siehe auch die Begründung zu Anlage II des TKNV-E. (176) Zu kurz greift daher die Begründung zu Anlage II des TKNV-E, da für Online-Dienste derzeit gerade keine "wirksame(n) Zuteilungsregeln" bestehen, siehe den Nachweis in Fn. 21. (177) Sic! |
| * Thomas Stadler ist Rechtsanwalt in Freising (http://www.afs-rechtsanwaelte.de). Andreas Neumann (http://www.andreasneumann.de) ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) an der Universität Bonn (Abteilung Prof. Dr. Christian Koenig). Der Autor Stadler vertritt einen Internetzugangsanbieter in einem Widerspruchsverfahren gegen von der RegTP erlassene Gebührenbescheide. |
| [online seit: 03.05.2004] |
| Zitiervorschlag: Autor, Titel, JurPC Web-Dok., Abs. |